Partie - Expansion des objectifs et moyens de l’État

Un aperçu même rapide des histoires sémantiques des notions d’État-providence en langue française, anglaise et allemande, permet d’apercevoir non seulement des divergences de sens, qu’il importe de connaître et de mémoriser pour comprendre les débats internationaux d’aujourd’hui autour de ce concept, mais aussi des enjeux politiques relatifs à cette notion, notamment sur les divergences d’appréciation quant aux degrés souhaitables d’intervention de l’État dans la société civile. Les quatre notions présentées permettent aussi de prendre des repères chronologiques : État-providence (Cf. Segment - État-providence) et Sozialstaat apparaissent au milieu du XIX^e siècle alors que Wohlfahrtsstaat (Cf. Segment - Sozialstaat et Wohlfahrtsstaat) et Welfare State (Cf. Segment - Welfare State) apparaissent dans les débats de la deuxième moitié du XX^e siècle où s’entremêlent davantage débats politiques dans l’espace public d’une part et débats dans l’espace universitaire des recherches professionnalisées en sciences humaines et sociales d’autre part (Cf. Segment - Recherche en sciences sociales).

Pierre Rosanvallon dans L’État en France de 1789 à nos jours 1, analyse les relations État / société, tel qu’elles se présentent aujourd’hui, comme la combinaison de quatre phénomènes superposés, presque sédimentés au cours de l’histoire, qui s’enchaînent et se combinent pour former autant d’aspects très actuels de l’État moderne dans sa relation à la société :

• Il est d’abord, au cours des XVII^e et XVIII^e siècles, progressivement perçu comme distinct de la société (« le Léviathan démocratique »).
• Il est ensuite, à partir du XIX^e siècle, conçu comme devant former, configurer, cette société, notamment produire sa cohésion et son identité nationale (« l’instituteur du social »).
• L’État se voit assigné un rôle providentiel de secours aux plus démunis et de protection des citoyens en ce qui concerne leurs conditions de subsistance (« la Providence »).
• Il est enfin pensé, au milieu du XX^e siècle, au moment de la « révolution keynésienne », comme indissociablement lié à la société, intégré dans le système économique comme un élément central du circuit économique et voué à le réguler (« le régulateur de l’économie »).

Il est important de bien comprendre ce modèle : l’auteur ne prétend pas que chaque figure de relation État / société efface la précédente et s’y substitue mais, au contraire, construit ces idéaux-types pour désigner des réalités cumulatives plus que successives. Chacune vient ajouter à ce qui s’est précédemment construit et qui demeure, jusqu’à aujourd’hui. Typiquement, les politiques policières et militaires caractéristiques du « Léviathan démocratique » (proche du concept d’État-gendarme) sont toujours présentes aujourd’hui, mais elles représentent (en valeur relative) une proportion moindre des finances publiques, par exemple, qu’au XVIII^e siècle.

Cette modélisation de l’histoire offre un vaste panorama à partir d’un point de vue particulièrement éclairant en ce qui concerne l’évolution de l’action publique. Néanmoins certains de ces choix de découpage conceptuels et chronologiques sont discutables. En s’en inspirant librement on peut distinguer trois grandes dimensions de cette évolution : la phase de distinction symbolique et culturelle entre l’État et la société civile à la Renaissance s’articule avec des conflits de légitimité politique au sein des royaumes européens entre les monarques et les nouvelles forces montantes, notables, urbains, marchands (Cf. Segment - Une culture interventionniste héritée de l’Ancien Régime). Les révolutions libérales du XVIII^e siècle, et notamment la Révolution française de 1789, marquent un tournant majeur où l’État, progressivement laïcisé, se voit assigner, durant tout le XIX^e siècle, la mission de faire, de façonner, de former la société civile en véritable nation avec son identité nouvelle distincte de l’assujettissement à un roi et avec ses solidarités intérieures (Cf. Segment - 1789/1848 : « droits-libertés » et « droits-créances »). Enfin, le XX^e siècle voit s’opérer un autre tournant majeur, lié aux deux guerres mondiales qui propulsent les budgets et services publics, et aux transformations idéologiques en faveur de l’interventionnisme économique et social, l’État devenant alors, dans l’esprit des populations, le principal régulateur légitime de la vie en société (Cf. Sous-section - Libéralisme, socialisme et « troisième voie » au XIX^e siècle).

Le mouvement d’ensemble qui vient d’être décrit sous un angle d’histoire sociale des idées relatives à l’État et à la société, à leurs relations et à ce qu’elles doivent être n’est probablement pas sans lien avec l’évolution historique des doctrines politiques et économiques relatives au rôle de l’État dans la société. Telle sera notre hypothèse : si l’on admet que les élites gouvernantes sont plus sensibles que le reste de la population à ces doctrines et qu’elles expriment aussi, à leur manière, certaines visions du monde caractéristiques de moments historiques, il y a lieu de leur accorder une importance que Rosanvallon, étrangement, ne leur donne pas. Quelques repères permettent de montrer que la culture politique interventionniste des élites françaises connaît trois siècles d’histoire et de consensus parfois étonnants, traversant largement le clivage gauche / droite.

L’analyse en termes de « régimes d’État-providence », notamment telle qu’elle est conduite par Gosta Esping-Andersen, implique une définition large de l’État-providence.
Le régime d’Etat-providence fait référence à un ensemble d’interventions étatiques qui entraînent, une démarchandisation des salariés, une redistribution des ressources et une modification de la structure sociale. Elle permet de faire ressortir des modèles assez différents qui décrivent chacun la situation de nombreux pays.

Une autre démarche pour mettre en évidence la diversité des trajectoires nationales de l’État-providence consiste à étudier des cas nationaux d’évolution historique. On tend alors souvent à se focaliser sur le système de protection social lui-même, objet plus circonscrit et plus précis que l’interventionnisme économique et social dans sa globalité. Une socio-histoire de la genèse de systèmes de protection sociale nationaux complète utilement la précédente démarche : elle présente l’avantage de faire découvrir dans les processus concrets de formation des États-providence (mais présente l’inconvénient de reposer sur une définition restreinte de l’État-providence).

Deux séries d’indicateurs servent de référence : celle des dépenses publiques d’une part et celle des effectifs salariés au service des autorités publiques d’autre part. Ces approches quantitatives sont séduisantes, donnant le sentiment rassurant d’une objectivité comptable et d’une précision chiffrée. Ce sentiment est trompeur : toutes les données disponibles sont sujettes à caution, discutables, contestables et fragiles. Cela tient à l’extrême variabilité des documents budgétaires, des cadres formels de la comptabilité publique et du rattachement ou non à cette comptabilité de certains fonds ou budgets. Cela tient aussi à l’extrême diversité des statuts des salariés travaillant pour les autorités publiques et la variabilité de ces statuts au cours de l’histoire, variabilité qui rend difficile l’établissement des correspondances nécessaires pour produire des séries longues. Sur ces deux indicateurs, les études peuvent aussi varier selon qu’elles considèrent ensemble ou non l’État central, les collectivités locales et la Sécurité sociale. D’autre part, ces deux indicateurs peuvent diverger sur certaines périodes : par exemple, de 1946 à 1986, la part des dépenses de l’État dans le PIB n’a augmenté que lentement par comparaison aux périodes antérieures alors que le nombre de fonctionnaires civils a presque triplé. Qu’en conclure en ce qui concerne l’évolution du « poids » de l’État ?

Dans ce domaine, trois études servent aujourd’hui de référence à tous :

• Louis Fontvieille, « Évolution et croissance de l’État français : 1815 à 1969 », Économie et société, 1976 1.
• Christine André et Robert Delorme, L’État et l’économie. Un essai d’explication de l’évolution des dépenses publiques en France, 1870-1980, 1983 2.
• Les synthèses réalisées par Pierre Rosanvallon dans les annexes de ces deux ouvrages (La crise de l’État-providence, 1981 3 et L’État en France de 1789 à nos jours, 1990 4) qui s’appuient largement sur les deux études précédentes mais les complètent aussi parfois par la prise en compte d’autres sources d’information.

Les phénomènes de croissance rapidement décrits pour la France n’ont rien de spécifique et s’observent aussi dans les autres pays. Les théories disponibles ne se rapportent pas spécifiquement à un pays — même si elles sont généralement construites à partir de l’observation d’une situation nationale — ; elles ont une portée assez générale. On sort du cadre spécifiquement français pour la recherche de ces explications.

Il existe une grande variété d’explications qui mettent chacune l’accent sur un ou quelques aspects du développement de l’État-providence. Chacune constitue donc une interprétation partielle du phénomène d’ensemble. Et il est nécessaire de prendre connaissance de plusieurs thèses ou types d’analyse pour se faire une idée de cette vaste dynamique historique que constitue l’apparition de l’État-providence.

Le classement de ces explications est délicat aussi bien au regard de leurs origines universitaires (ex. : certains économistes traitent de phénomènes non économiques) que leurs analyses du phénomène (NB : la plupart associe de multiples facteurs économiques, politiques, sociaux...). Cependant une présentation structurée par référence aux deux schémas d’interprétation déjà évoqués me semble assez pertinente :

• dans une perspective interactionniste, l’expansion de l’État est présentée comme un phénomène subi par l’homme, produit par de multiples facteurs macro-économiques et la somme des pressions exercées par de multiples groupes d’intérêts.
• dans une perspective directionniste, on rapporte cette expansion soit à une stratégie de la classe gouvernante pour faire face aux évolutions du système économique soit à des doctrines politiques ayant inspiré les élites gouvernementales et orienté leurs stratégies d’action publique.

La question principale soulève en effet deux questions connexes :

1. L’État doit-il ou non intervenir pour corriger les déséquilibres de l’économie nationale ? Cette question amène à étudier les différentes positions en présence et en confrontation au sujet du rôle de l’État dans la société (là encore la dissociation politiques économiques/politiques sociales est indéfendable) (Cf. Sous-section - Deux paradigmes économiques opposés sur le rôle de l’État).
2. Quels sont les objectifs qui guident les responsables politiques ? Cette seconde question conduit à identifier les principaux objectifs de politiques économique mais aussi à prendre en considération l’importance des contraintes politiques dans la conduite des politiques économiques (Cf. Sous-section - L’élaboration des objectifs de politique économique).

Ce chapitre sera plus court que les précédents. Il vise essentiellement à compléter et concrétiser les deux précédents en abordant un cas de politique sociale.

Le choix de ce cas n’est pas dû au hasard : la question du chômage et de la lutte contre le chômage montre particulièrement bien l’interdépendance des politiques sociales et des politiques économiques. Plus généralement, ce problème public illustre la forte imbrication, dans certaines politiques publiques (et peut être dans la plupart), des trois logiques d’action publique caractéristiques de l’État-providence : éducation, protection, régulation. La lutte contre le chômage relève institutionnellement (ministère) et académiquement (manuel) des politiques sociales mais elle constitue un enjeu central des politiques économiques et son incidence est forte sur l’orientation des politiques de l’éducation et de la formation continue. D’une certaine manière, c’est un enjeu global (total) pour l’État-providence qui se trouve pris en faute d’impuissance et d’inefficacité sur l’ensemble des fonctions nouvelles qui le définissent. Ce contexte favorisera la mise en cause globale de l’État-providence lui-même.

L’objet de ce chapitre n’est pas de faire une présentation économique ou sociologique du chômage et des politiques de l’emploi (deux excellentes synthèses existent dans la collection Repères 1). Il s’agit, dans une perspective de science politique, d’introduire à l’analyse des politiques publiques de manière concrète sans entrer dans les soubassements théoriques de ce type d’étude. Deux idées fortes de cette spécialité peuvent être illustrées à partir de la question du chômage :

• Un problème public est une construction sociale qui ne dépend jamais seulement des éléments matériels objectifs constitutifs du problème.
• Une politique publique est un processus social complexe qui ne se présente jamais sous la forme d’un développement séquentiel et rationnel d’identification d’un problème, d’une analyse, d’un traitement et d’une évaluation d’impact.

Tout le monde s’accorde sur au moins un point : la période concernée par cette discussion sur la « crise » de l’État-providence, c’est-à-dire les deux ou trois dernières décennies, est profondément marquée par le développement d’une crise économique de longue durée qui affecte non seulement les situations matérielles des individus mais également leurs modes de pensée et même, sous certains aspects, leur culture (Cf. évolutions du théâtre, de la mode, des arts plastiques, etc., pendant les crises et en sortie de crise) notamment en ce qui concerne le rôle de l’État dans la société. La relation entre crise économique et crise de l’État-providence est directe dans les critiques politiques et économiques néo-libérales et néo-social-démocrates de l’État-providence (Cf. Sous-section - Critiques économiques et politiques de l’État-providence (« néo-libéralisme », « troisième voie »...)) mais nous verrons qu’elle est aussi sous-jacente à toute l’analyse sociologique que fait un Pierre Rosanvallon de cette crise de l’État-providence (Cf. Sous-section - Un point de vue sociologique français : les analyses de Pierre Rosanvallon) et qu’elle aboutit à une remise en cause de la manière de gouverner : on parle alors d’une crise de la gouvernabilité que certains voient se résoudre dans l’émergence d’une nouvelle « gouvernance » en rupture avec celle qui aurait caractérisé l’ère de l’État-providence (Cf. Sous-section - Crise de gouvernabilité des États-providence et nouvelle gouvernance de ses politiques publiques).

Le diagnostic de « crise » de l’État-providence est aujourd’hui largement diffusé et largement dominant dans les modes de pensée des élites économiques, administratives et politiques. C’est aussi devenu un thème extrêmement traité par les sciences sociales.

Nous avons vu, en introduction du chapitre précédent, que tout le monde s’accordait pour situer cette « crise » de l’État-providence dans la période des trois dernières décennies, c’est-à-dire celle de la crise économique. De ce fait, le problème de la relation entre crise économique et crise de l’État-providence passe au premier plan des enjeux d’interprétation : peut-on interpréter cette crise économique comme symptomatique d’une crise de l’État-providence ? (Cf. Sous-section - La crise économique et crise de l’État-providence)

Au-delà de cette première interrogation fondamentale, une autre question se pose sur la ou plutôt les significations de la notion de crise de l’État-providence : cette notion fait-elle l’objet d’une définition consensuelle ? La réponse est clairement négative : tout le monde ne parle pas de la même chose en utilisant cette expression et il faut alors s’attacher à évaluer la pertinence de chaque interprétation (Cf. Sous-section - Hétérogénéité et discussion des diagnostics de crise de l’État-providence).