Chapitre - Dynamiques sectorielles de l’action publique

Par l’expression « dimension cognitive et normative », on peut désigner par l’un et/ou par l’autre de ces termes, l’ensemble des processus de formation des idées partagées intervenant dans l’évolution d’une politique publique. Ces idées correspondent à des perceptions de la réalité, des jugements de valeurs et des prescriptions opératoires (il faut agir en ce sens) qui sont étroitement liées.

À l’appui du schéma interactionniste, on peut trouver deux bonnes raisons de penser que personne ne maîtrise vraiment ces processus sociaux infiniment complexes que sont des politiques publiques : la rationalité limitée des acteurs réduit leur efficacité et par suite leur capacité de maîtriser par la connaissance et par l’action de tels processus (Cf. Segment - La rationalité limitée de la connaissance et de l’action) ; la diversité et la compétition des idées politiques — perception des problèmes, orientations à prendre — peut être constatée dans la plupart des secteurs (Cf. Segment - Concurrence et agrégation des conceptions de politique publique).

Alors que le schéma interactionniste met l’accent sur la complexité cognitive tant au niveau individuel (rationalité limitée) qu’au niveau collectif (concurrence des conceptions), le schéma directionniste souligne les formes de domination idéologique dans les configurations de politiques publiques.

Au plan individuel, plusieurs auteurs se rattachant nettement à ce schéma découvrent une structuration relativement stable des conceptions politiques. Le passage au niveau collectif s’opère à travers des modèles d’analyse qui ont en commun de souligner l’importance de « référentiels » ou « paradigmes » qui orientent les politiques publiques.

Le doute quant à la possibilité de gouverner nos sociétés par des politiques appropriés s’est fortement installé dans les analyses de politiques publiques à l’issue de très nombreuses recherches sur la mise en œuvre des politiques publiques. Toutes convergent vers ce constat récurrent : rien ne se passe tout à fait comme prévu. À tel point que l’on peut se demander si il y a lieu de parler de mise en œuvre pour évoquer des processus qui demeurent finalement aussi des processus décisionnels et décisifs (Cf. Segment - Les aléas de la mise en œuvre des politiques). Ces travaux vont fortement contribuer à poser le problème de la gouvernabilité (Cf. Segment - De l’ingouvernabilité au gouvernement partenarial : la gouvernance).

Dans la perspective du schéma directionniste, le changement constitue un problème analytique de premier plan occupant un la place du problème de gouvernabilité dans le schéma interactionniste.

Puisque des acteurs puissants sont en mesure d’imposer leur vision du monde et de maîtriser les processus cognitifs et sociaux d’orientation des politiques, celles-ci devraient être relativement stable au moins à court terme. C’est là la première thèse du schéma directionniste qui s’oppose nettement à la vision interactionniste d’un changement permanent, généralisé lié au caractère chaotique des configurations de politique publique.

Dès lors, comment expliquer les changements partiels ou radicaux qui apparaissent de temps à autre ? Comment peut-on passer au cours de l’histoire d’une politique publique, d’un paradigme, système de conviction, référentiel à un autre ?

Ces changements sont vus comme des basculements radiaux, des bouleversements de l’ordre social et idéologique. P. Muller et Y. Surel affichent leur position : contrairement à ce que la notion de path dependence peut laisser supposer (…) l’action publique ne suit pas en effet un continuum cumulatif mécanique, mais semble au contraire marquée par une alternance de phases relativement stables et de périodes de changement plus conséquents (p.137). Deux facteurs explicatifs sont généralement mis en avant et étudiés dans cette optique : la prise de pouvoir d’une nouvelle élite sectorielle ou l’évolution intellectuelle de l’élite en place.