Segment - Groupes de pression et encadrement étatique

Alors que les partis politiques cherchent à participer au pouvoir politique principalement par l’obtention de postes électifs ou ministériels, d’autres organisations structurées participent aussi à l’exercice du pouvoir politique mais en recourant principalement à d’autres moyens : de ce fait, les groupes de pression — c’est-à-dire les groupes d’intérêt politiquement actifs — doivent être considérés comme des acteurs politiques ; Max Weber dirait politiquement orientés par différenciation des acteurs proprement politiques que sont les partis.

1- Définition des groupes de pression

La définition de ce type de groupe passe par trois critères cumulatifs :

1. Il défend les intérêts particuliers (matériels ou immatériels) de ses membres (tout groupe de pression est un groupe d’intérêt, ce qui n’est pas vrai de l’inverse — certains groupes d’intérêt ne cherchent pas à intervenir dans le jeu politique ni à influencer l’activité gouvernementale (ex. : une amicale de bridge est un groupe d’intérêt pour le bridge qui peut se contenter d’organiser des parties de bridge).
2. Il dispose d’une structure stable dans le temps (ce qui permet de distinguer le groupe de pression des formes de pression spontanées d’une part, comme des émeutes ou de certaines manifestations, et des regroupements ponctuels ou éphémères, qui se constituent autour d’une revendication particulière).
3. Il agit principalement en vue d’exercer une pression sur l’activité gouvernementale et non, comme le parti politique, en vue de l’exercer formellement ; cependant, de nombreux groupes de pression participent de facto à l’exercice du pouvoir en disposant de représentants officiels dans des instances consultatives ou décisionnelles ; les groupes de pression d’agents de la fonction publique sont directement en prise avec les processus de décision politique. Concrètement, c’est le fait de présenter ou non des candidats aux élections du suffrage populaire qui trace la frontière entre groupes de pression et partis politiques. Cette frontière peut être franchie (ex. : organisations de chasseurs présentant des candidats aux élections).

2- Typologies de groupes de pression

Extrêmement divers, les groupes de pression peuvent être classés en fonction d’innombrables variables. En raison de l’extrême diversité des formes d’organisations potentiellement concernées, les typologies, dans les sciences politiques internationales, sont presque aussi innombrables que les types de groupes de pression. Voici deux typologies parmi beaucoup d’autres, mais particulièrement éclairantes et complémentaires pour la description de la grande variété des types.

2.1- « Groupes à caractère identitaire » et « groupes support d’une cause » (Philippe Braud)

Philippe Braud (Sociologie politique, 1996 1) distingue les groupes [...] à caractère identitaire qui ont une vocation très large de représentation et d’expression des intérêts communs d’une catégorie sociale préexistante. Dans cette catégorie, on classe des groupes identifiés par référence à des critères socio-économiques (ex. : syndicats d’agriculteurs, de salariés, d’enseignants et de cadres, organisations patronales, représentation de professions libérales mais aussi associations de consommateurs, associations de représentants d’usagers de l’administration publique, etc.) et des groupes identifiés par référence à des critères socioculturels (groupes religieux, ethniques, linguistiques, etc.), à une commune expérience historique (anciens combattants, anciens déportés, etc.) ou bien à une formation commune (syndicats d’étudiants, anciens élèves de Polytechnique ou de l’ENA, etc.). Ce type de groupes subit une contrainte particulière : en voulant représenter l’ensemble des intérêts d’une catégorie sociale, il doit constamment tenir compte des divergences d’intérêts au sein de cette catégorie et trouver des compromis, des dénominateurs communs à l’ensemble du groupe de référence (ex. : Medef souvent muet en expression confédérale du fait de divergences d’intérêts entre ces composantes qui s’autonomisent alors, ponctuellement, et s’expriment séparément).

L’autre catégorie de groupes évoquée par Philippe Braud est celle des groupes [...] supports d’une cause, c’est-à-dire de groupes dont la vocation est très spécialisée, focalisée autour d’une idée ou d’une cause et qui recrutent des soutiens dans des catégories sociales relativement diversifiées. Ce type de groupes ne subit pas, ou beaucoup moins, les contraintes de divergences internes inhérentes à la représentation d’une catégorie sociale ; ils se construisent sur la base d’une plateforme d’action relativement précise et cohérente, dans laquelle peuvent se reconnaître librement adhérents et sympathisants. Les divergences internes sont normalement limitées à des questions de tactique d’action (objectifs intermédiaires, choix des moyens...). Par exemple : la défense des prisonniers politiques dans le monde pour Amnesty International ; la protection de l’environnement pour les associations de défense de la nature ; la lutte contre le racisme ou la xénophobie pour la Ligue des droits de l’Homme.

2.2- « Groupes institutionnels » et « groupes associatifs » (Yves Mény)

Yves Mény (Politique comparée, 1996 2]) s’inspire d’une typologie élaborée par Gabriel Almond et George Bingham Powell (Comparative Politics, 1966 3) qui distinguent quatre catégories de groupes d’intérêt : les groupes anomiques, les groupes non associatifs, les groupes institutionnels, les groupes associatifs. Comme le remarque Yves Mény, seuls les deux derniers types de groupes possèdent un degré d’organisation suffisant pour être considérés comme des groupes d’intérêt visant à agir sur le pouvoir politique, c’est-à-dire comme des groupes de pression. Cela peut être discuté en ce qui concerne les « groupes non associatifs »... Mais il retient une typologie en deux catégories : les groupes institutionnels et les groupes associatifs.

Les groupes institutionnels sont souvent absents des typologies de groupes de pression parce qu’ils proviennent de structures — les services publics (police, armée, éducation nationale, magistrature...) ou des institutions politiques (élus locaux...) — qui n’ont pas été créées pour servir un intérêt particulier (celui de leurs agents) mais pour être au service de l’ensemble de la collectivité. Toutefois les agents de ces institutions ont des intérêts propres, corporatistes, qui peuvent éventuellement diverger par rapport à celui de la collectivité dans son ensemble. Or ces groupes présentent la particularité par rapport à tous les autres de pouvoir intervenir directement — par leurs agents —au cœur des processus décisionnels qui les concernent. En France, les grands corps administratifs de l’État (corps diplomatique, préfectoral, corps des mines, corps des ponts et chaussées, etc.) jouent un rôle dominant dans les domaines qui intéressent directement les membres de ces corps mais aussi dans les secteurs de politiques publiques où le corps intervient. De même, en Grande-Bretagne, en Italie ou en Allemagne, les hauts fonctionnaires organisés en clubs, amicales, associations d’anciens élèves... disposent d’un pouvoir lié à leur position dans l’appareil administratif. Les syndicats de fonctionnaires (enseignants, policiers, magistrats, etc.) sont classés aussi dans cette catégorie, même si leur position dans l’appareil dépend de degrés d’opposition ou d’accompagnement vis-à-vis des décisions prises par la hiérarchie. Dans tous les pays également, on trouve des associations nationales d’élus locaux qui, souvent, se réunissent indépendamment des clivages politiques ; ces associations (ex. : Association des Maires de France, Association des villes allemandes, Conférence des maires américains...) sont particulièrement puissantes dans les États fédérés comme l’Allemagne ou les États-Unis mais interviennent aussi parfois de manière déterminante dans les politiques publiques conduites par les ministères de l’Intérieur ou les ministères de l’Aménagement du territoire en France, Grande-Bretagne, Italie...

Les groupes associatifs sont très nombreux et divers dans leurs finalités et leurs modes de fonctionnement.

• Leur prolifération tient d’abord à la nécessité d’une organisation pour la défense des intérêts. Les intérêts diffus, non organisés sont en général mal protégés : ce fut le cas pendant longtemps des consommateurs face aux producteurs ; ce fut le cas, et ça l’est encore dans certains pays, des chômeurs dont les intérêts n’étaient pas pris en charge par les syndicats et qui ne disposaient pas d’association représentative.
• Elle tient ensuite à l’expansion de l’interventionnisme étatique : avec le développement de l’État-providence, de très nombreux secteurs d’activité sociale (professionnelle ou non) sont affectés par cette intervention qui suscite en retour l’organisation d’intérêts jusque-là épars et dispersés.
• Un autre facteur de prolifération des groupes associatifs tient aux opportunités offertes par des réglementations prévoyant d’associer le public aux processus décisionnels, de le consulter dans le cadre d’opérations administratives (études d’impact, enquêtes d’utilité publique en France, procédures d’auditions parlementaires aux États-Unis...). Plutôt que d’agir en ordre dispersé, les individus ont intérêt à se regrouper, surtout lorsque des avantages financiers ou administratifs sont concédés aux groupes « agréés » par l’administration.

Au sein de l’ensemble très hétérogène des groupes de pression, tous ne sont pas égaux — loin de là — quant à leurs capacités à peser sur la formation des décisions politiques et n’ont pas les mêmes ressources de pouvoirs mobilisables. Tout d’abord, les groupes institutionnels — représentants des intérêts de fonctionnaires ou d’élus — sont puissants du fait de la position privilégiée qu’ils occupent dans le processus de décision politique. Ensuite, parmi les groupes associatifs certains mastodontes dominent très largement le jeu politique dès lors que leurs intérêts (au sens large : matériel, idéel...) sont concernés : les organisations professionnelles patronales et les organisations agricoles sont dans tous les pays occidentaux des interlocuteurs privilégiés des pouvoirs publics.

3- L’insertion des groupes de pression dans le système politique

Pour comprendre l’insertion des groupes d’intérêt dans le système politique, il faut analyser d’abord la légitimité de leur intervention, inégalement considérée selon les pays. Les pouvoirs publics, qui constituent l’objet privilégié des pressions exercées par ces groupes, ne sont pas inertes. Il convient donc de prendre en considération les choix institutionnels relatifs aux rapports entre groupes de pression et pouvoirs publics. Enfin, les groupes de pression n’agissent pas tous de la même façon ; leurs modes d’action varient d’un groupe à l’autre et d’un système politique à un autre.

3.1- La légitimité des groupes d’intérêt

Samuel H. Beer (« Pressure groups and parties in Britain », 1956 4) suggère une interprétation assez pertinente des écarts observables entre les pays occidentaux en ce qui concerne la reconnaissance et l’acceptation du rôle politique des groupes d’intérêt : selon lui, les groupes de pression sont mieux intégrés dans les systèmes politiques peu sensibles aux théories rousseauistes de la représentation politique qui exigent l’unité du peuple et sa souveraineté en principe exclusive de toute représentation fragmentaire.

En France en particulier, l’hostilité révolutionnaire aux corporations d’Ancien Régime comme aux idées fédéralistes et l’affirmation de la souveraineté de la nation illustrée par celle de l’Assemblée nationale (rejet de toute influence ou contrainte externe) ont pu favoriser et ancrer culturellement ce type de défiance à l’égard des groupes de pression. Typiquement, pour le théoricien des Constitutions influent qu’a été Emmanuel Siéyès, et notamment de l’unité nationale, le rejet de tout ce qui semble diviser la nation et contredire l’égalité formelle (en droit) des citoyens entraîne le rejet des corporations, le rejet du fédéralisme et même le rejet des groupes parlementaires au sein de l’Assemblée nationale. Cette conception reflétait des conceptions largement répandues à son époque et, depuis lors, ces conceptions furent relayées par un État dont les principales structures sont héritées d’une monarchie « absolue » très centralisatrice, voire paternaliste, acceptant mal les représentations de groupes intermédiaires (ex. : lutte contre les notables, bourgeois et parlements des villes), dont la fondation constitutionnelle au moment de la Révolution est fortement redevable à la pensée de Rousseau (tout le monde est, plus ou moins, et chacun à sa manière, rousseauiste) et dont les fonctionnaires ont toujours conservé une conception de l’intérêt général excluant formellement (en principe) l’activité des groupes de pression... sans pour autant, en réalité, négocier avec eux.

Aux États-Unis au contraire, les groupes de pression s’enracinent dans une culture politique favorable à leur présence et à leurs activités. Alexis de Tocqueville, dans son ouvrage intitulé De la démocratie en Amérique 5, faisait déjà des observations à ce sujet :

Les Américains de tous les âges, de toutes les conditions, de tous les esprits, s’unissent sans cesse. Non seulement ils ont des associations commerciales et industrielles auxquelles tous prennent part, mais ils en ont encore de mille autres espèces, de religieuses, de morales, de graves, de futiles, de fort générales et de très particulières, d’immenses et de fort petites (...). S’agit-il enfin de mettre en lumière une vérité, ou de développer un sentiment par l’appui d’un grand exemple : ils s’associent.

3.2- L’organisation juridique des rapports avec les pouvoirs publics

Les pouvoirs publics ne restent pas inertes face à l’existence et à l’activité des groupes de pression : ils cherchent parfois à interdire ces groupes (ce fut le cas sous la Révolution française avec la loi Le Chapelier 9 abolissant les corporations de métiers) mais plus souvent à encadrer réglementairement l’activité des groupes de pression ou bien à les intégrer institutionnellement dans les processus de décision politique. Les solutions d’encadrement réglementaire sont plutôt d’essence libérale ; les solutions d’intégration institutionnelle sont plutôt d’inspiration corporatiste. Elles peuvent être l’une et l’autre simultanément présentent dans certains pays.

3.3- Les solutions libérales : fixer les règles du jeu

Même dans les systèmes les plus favorables à l’action des groupes d’intérêt organisés — identifiés comme l’un des éléments constitutifs de la démocratie libérale — il s’avère nécessaire d’intervenir pour limiter la loi de la jungle et les trafics d’influence.

Les États-Unis ont les premiers mis en place des réglementations pour encadrer et rendre moins opaque l’activité des groupes de pression. Suite à quelques énormes affaires de corruption, l’enregistrement des « lobbyistes » auprès du Congrès (déclaration, objectifs, moyens...) a été imposé dès le début du XX^e siècle notamment pour les groupes représentants des intérêts étrangers. Cette obligation a été étendue et précisée en 1946, dans le titre III du Legislative Reorganization Act 10 : cette loi impose quatre obligations.

1. Obligation de tenir et conserver une comptabilité de tous les fonds reçus ou distribués dans le cadre d’une activité de lobbying.
2. Obligation de transmettre ces informations à l’administration de la Chambre des représentants.
3. Obligation des personnes ayant une activité de lobbying de se faire connaître et enregistrer auprès de l’administration de la Chambre ou du Sénat.
4. Obligation de publier l’ensemble de ces informations dans un journal parlementaire trimestriel.

• La jurisprudence de la Cour Suprême (affaire United States v. Harriss, 1954 11) n’impose ces obligations qu’aux organisations utilisant leurs ressources principalement pour influencer la législation (or : de nombreuses associations ont toujours une autre activité principale...) et aux personnes exerçant une influence directe (à partir de quand l’influence est-elle directe ou indirecte ?) ; ces approximations jurisprudentielles ouvrent des marges de manœuvres et des possibilités de contourner la loi.
• Par ailleurs, on observe que ce régime juridique ne concerne que le Congrès et non l’administration de la Maison Blanche ou les Agences Fédérales, alors que leurs moyens et leurs rôles dans les décisions sont considérables et souvent bien supérieurs à ceux du Congrès. Comme l’observe Yves Mény :

Le principal résultat de la loi est de permettre l’identification des groupes et de leur imposer une certaine transparence. On a pu ainsi obtenir une évaluation du nombre de lobbyistes professionnels (environ 15 000 au niveau fédéral) et contraindre les groupes à donner des informations sur leur organisation. Mais il est à craindre que la loi ne permette que de découvrir la partie immergée de l’iceberg, tant les trafics d’influence et la corruption peuvent prendre des voies moins visibles et moins sujettes à réglementation.

En Allemagne (également au Danemark), la solution adoptée est fortement inspirée de l’expérience américaine : une loi du 21 septembre 1972 encadre les groupes qui souhaitent nouer des relations avec le parlement et le gouvernement. Ces groupes doivent se faire enregistrer auprès de la Présidence du Bundestag en indiquant leur raison sociale, leur structure, le nom de leurs dirigeants et de leurs représentants. En échange de cette formalité (accomplie par près d’un millier d’organisations), les représentants des groupes peuvent accéder au Bundestag, prendre tous contacts nécessaires, échanger des informations, et être invités le cas échéant à participer aux auditions organisées par les commissions parlementaires. Comme on le voit, cette obligation est peu contraignante.

3.4- Les solutions corporatives : intégrer les groupes de pression

Une autre orientation politique et institutionnelle consiste à intégrer les groupes dans les processus décisionnels, cette intégration pouvant aller de la simple consultation prévue dans des procédures de décision à l’octroi de prérogatives de droit public à un groupe de pression devenant ainsi une organisme quasi-public. Ces solutions corporatives ne sont pas absentes de pays comme les États-Unis et l’Allemagne mais elles sont particulièrement importantes dans les autres pays européens (notamment en France, Italie, Espagne, Grande-Bretagne...).

Aux États-Unis par exemple, les auditions des commissions du Congrès ou les Advisory Committees créés par la Maison Blanche permettent d’entendre les groupes dont les intérêts sont affectés par une proposition de loi mais ces consultations ne s’inspirent pas d’une philosophie « co-gestionnaire » des problèmes, comme c’est souvent le cas dans les pays européens. En Italie, la concertation entre fonctionnaires, élus et groupes de pression s’effectue au sein d’organismes publics auxquels les groupes sont officiellement intégrés (membres de conseils d’administration, comités consultatifs...). En Allemagne, cette concertation a été officialisée par une loi de 1967 qui introduit la Konzertierte Aktion (action concertée) et prévoit des formes très institutionnalisées de consultation des partenaires sociaux (patrons et syndicats) pour les décisions économiques et sociales. Cette orientation politique fut facilitée par une conjoncture de « grande coalition » (alliance gouvernementales CDU/CSU + SPD, réduisant les oppositions frontales). En Grande-Bretagne, le modèle allemand de la Konzertierte Aktion n’a pas réussi à s’implanter : une tentative a été faite dans les années 1960 par le gouvernement travailliste d’instaurer un National Economic Development Council composé de six syndicalistes et de six représentants de la Confédération patronale (CBI). Mais cette institution, inspirée aussi des formes de planification française, est restée relativement marginale par rapport à ce que les anglais appellent le government by committee : le CBI, dans son rapport annuel de 1983, indiquait ainsi qu’il participait à 70 comités thématiques environ (santé et sécurité, politique du travail, égalités raciales, manipulations génétiques, etc.). La France est proche de ce modèle : pays de parlementarisme « rationalisé », l’action des groupes de pression s’exerce principalement auprès des conseillers et fonctionnaires ministériels qui jouent un rôle majeur dans l’élaboration des règles juridiques et l’allocation des ressources publiques. Chaque département ministériel mais aussi chaque préfecture et chaque collectivité locale dispose de multiples commissions consultatives, comités d’experts, cellules de prospectives, où prennent place officiellement (mais sans que la Constitution ne l’évoque ou que des lois n’en fixent les conditions générales) des représentants des syndicats patronaux et de salariés ainsi que des experts et associations de toutes sortes. Certaines associations sont reconnues « d’utilité publique », c’est-à-dire acceptée comme interlocuteurs valables des pouvoirs publics et bénéficiaires de leurs subsides. Ces groupes participent ainsi, à côté des fonctionnaires et des élus, à la formation des décisions politiques.

L’administration française en effet impose à ses partenaires un certain nombre d’obligations et de contraintes que les groupes doivent accepter pour être considérés comme interlocuteurs valables. Les fonctionnaires récusent tout d’abord les groupes contestataires ou violents ou ceux qui concurrencent trop fortement leurs partenaires privilégiés : c’est ainsi qu’en 1981 le ministère de l’Agriculture a refusé de dialoguer avec les syndicats paysans minoritaires (MODEF, FFA, CNSTP) et qu’à partir de 1983, alors même que ces syndicats avaient obtenu près d’un tiers des suffrages lors des élections professionnelles aux Chambres d’agricultures, la FNSEA demeurait une puissance dominante et presque exclusive dans les antichambres du pouvoir. L’État, en distribuant le label de la « représentativité » (et les aides financières qui accompagnent ces relations privilégiées), procède à un échange fructueux pour les fonctionnaires comme pour les groupes privilégiés : en contrepartie de la légitimité qu’il confère, les administrations sélectionnent leurs partenaires favoris au risque de distorsions de représentation et... d’effets de résurgence lorsque le groupes exclus réinvestissent brutalement l’espace politique dans la rue ou par des modes d’action violents faute d’être entendus dans les coulisses du pouvoir politico-administratif (ex. : les camionneurs salariés ou artisans / impressionnants blocages des routes mais en fait, faibles, impuissants dans les antichambres contrairement aux patrons d’entreprises de camionnage)

L’intégration des groupes de pression dans les processus de décision politique atteint un niveau plus élevé encore lorsqu’un organisme privé se voit confier des prérogatives de droit public ou qu’il est chargé de gérer des organismes publics. C’est le cas en France dans l’actuelle organisation du système de protection sociale (c’est le fameux « paritarisme » patronats / syndicats / administration, actuellement remis en question), dans le rôle institutionnel des Chambres de commerce et d’industrie sur de multiples procédures de décisions (aménagement du territoire, urbanisme, développement économique...). Ce fut le cas également en Italie où le syndicat agricole, la Coldiretti, organisme de droit privé, s’est vu confier pendant très longtemps (jusqu’aux années 1970) la gestion des organismes de protection sociale des agriculteurs. De même qu’en France et en Allemagne, les Chambres de commerce et d’industrie sont des organismes privés (dirigés essentiellement par les syndicats patronaux) qui remplissent certaines missions de service public. En France, en Allemagne et en Italie, il existe des « ordres professionnels » (dont les ancêtres sont les corporations de métiers) tels l’ordre des médecins ou l’ordre des avocats en France qui disposent d’un pouvoir quasi-réglementaire et quasi-judiciaire dans le fonctionnement du secteur professionnel.