Plan de cours de L2 Sciencepo (UEMF / 18h) - Intégration européenne et régionale

§01 - Les processus d’élaboration et de transformation des politiques migratoires peuvent être analysés à l’aune de différents modèles explicatifs. On distingue notamment les approches structurelles de travaux plus sensibles à l’agency des acteurs. Les premières mettent l’accent sur les déterminants historiques ou sur des contraintes institutionnelles plus récentes, concernant l’ensemble des démocraties libérales contemporaines ou plus spécifiquement liées à la construction européenne. Les seconds s’intéressent davantage au rôle des réseaux et des intérêts constitués dans l’élaboration de ces politiques. Toutefois, la production des politiques d’immigration s’effectue également au stade de leur mise en œuvre, les fonctionnaires de terrain renégociant alors leur sens face aux publics concernés.

Genèse de l’État-nation et modèles nationaux

§02 - Parmi les approches structurelles, certains travaux raisonnent en termes de modèles nationaux de politiques migratoires et examinent le poids du passé dans la structuration de ces politiques et des catégories (étrangers, immigrés...) qui en sont l’objet. Dans cette perspective, les modèles nationaux dépendent des trajectoires de construction de l’État-nation [Brubaker, 1997], de la conception de la nation [Schnapper, 1992], du rapport à l’immigration qu’entretiennent les différents pays [Favell, 1998 ; Weil et Hansen, 2010] ou encore de la place du religieux dans l’espace public [Kastoryano, 2005]. Ils constituent des idéaux-types qui permettent de contraster des cas nationaux dans une perspective comparative [Hammar, 1985 ; Castles et al., 1993] autour de l’opposition entre modèles civique et ethnique [Brubaker, 1997] ou entre modèles républicain et multiculturaliste [Joppke, 1999] par exemple. Ces modèles, largement hérités de l’histoire nationale, transmettent des idées, des normes, des formes de catégorisation qui conditionnent ensuite les politiques d’intégration adoptées, le type d’interactions interindividuelles avec les nouveaux arrivants ou encore les capacités d’organisation collective des migrants.

§03 - Ces approches ont fait l’objet de critiques, bien qu’elles restent influentes [Favell, 2003 ; Bertossi, 2011]. Très centrées sur le rôle des idées, elles prêtent parfois peu d’attention aux acteurs qui s’en font les porteurs, comme si les débats philosophiques théoriques se trouvaient retranscrits tels quels dans les politiques publiques. Elles mettent en outre essentiellement l’accent sur la continuité des modèles au cours du temps, dans une logique de path dependence (dépendance au sentier), prenant peu en compte l’historicité des processus et leurs transformations. Elles tendent également à homogénéiser des dimensions différentes, politique, sociale, juridique, alors que les études empiriques montrent que toutes les politiques migratoires d’un pays donné ne fonctionnent pas selon les mêmes logiques (cf. infra, chapitre V). Ces approches sont également marquées par une forme de « nationalisme méthodologique », faisant comme si l’État-nation était « la forme politique et sociale naturelle dans le monde moderne », et le niveau d’analyse nécessairement le plus pertinent [Glick Schiller et Wimmer, 2002, p. 302]. D’autres auteurs soulignent au contraire l’importance des variations à l’échelle locale dans les politiques d’intégration des minorités ethniques [Arnaud, 2005 ; Spire, 2008] ou les effets de la construction européenne sur la transformation des politiques migratoires (cf. infra). Enfin, certains travaux rappellent que ces modèles nationaux sont hétéronomes : quand les chercheurs les utilisent comme catégories d’analyse, ils redoublent les catégories des acteurs et participent à des luttes symboliques de qualification/disqualification. Certains suggèrent alors de traiter ces modèles comme des variables à expliquer plutôt que comme des données explicatives [Bertossi, 2011].

L’évolution des contraintes institutionnelles : « paradoxe libéral » et juridicisation des politiques d’immigration

§04 - D’autres travaux adoptent également une perspective structurelle, tout en insistant davantage sur la transformation des politiques migratoires au cours du temps et en mettant l’accent sur des processus de convergence entre les démocraties libérales plutôt que sur les spécificités nationales : c’est la thèse de la « contrainte libérale » ou « paradoxe libéral » défendue par James Hollifield [1992]. Selon lui, les États occidentaux sont pris en tension entre des logiques internes de fermeture des frontières dans le cadre du système westphalien – enjeux de souveraineté nationale, de réponse aux attentes des opinions publiques, etc. – et l’évolution des contraintes juridiques et institutionnelles, qui poussent les États démocratiques à reconnaître les migrants comme des sujets de droit. C’est ce qui expliquerait que les tentatives de restriction les plus brutales aux droits des immigrés, comme les lois Pasqua de 1986 et 1995 en France, ou la « proposition 187 » en Californie en 1996, qui visait à réduire drastiquement les droits sociaux des immigrants, aient finalement dû être abrogées [Hollifield, 2004]. Selon Hollifield, ces évolutions tiennent aux obligations croissantes qui s’imposent aux États se réclamant de l’État de droit, particulièrement depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale et depuis les années 1960 : ils sont tenus par leur Constitution, par les lois adoptées, qui ont des logiques intrinsèquement non discriminatoires, ou encore par la mise en place d’institutions judiciaires et administratives indépendantes, protégées des vicissitudes des pressions politiques. Son analyse se démarque ainsi des travaux qui mettent l’accent sur le rôle des groupes d’intérêt, notamment économiques, dans la production des politiques migratoires (cf. infra) : elle souligne au contraire que les États sont pris dans des logiques propres, qui ne sont pas réductibles au jeu des intérêts privés.

§05 - Hollifield [2000] mentionne aussi l’effet des institutions internationales dans ces évolutions, dans la mesure où elles sont porteuses de formes de « libéralisme [au sens politique] embarqué ». Il estime toutefois que l’échelon national reste le plus pertinent pour analyser la production de ces politiques et que, pour l’essentiel, les restrictions ne s’imposent aux États que dans la mesure où ils y consentent eux-mêmes. D’autres travaux adoptent une perspective plus transnationale et considèrent que la mise en place d’organisations internationales comme l’ONU, le Bureau international du travail (BIT), le Conseil de l’Europe ou l’Union européenne instaure un régime des droits humains contraignant les États [Soysal, 1994 ; Jacobson, 1996]. Cette perspective est toutefois contestée par des auteurs qui rappellent que ces régimes internationaux restent fragiles et ne produisent d’effets que lorsqu’ils coïncident avec la conception que les États se font de leurs intérêts nationaux [Guiraudon et Lahav, 2000]. D’autres regrettent que ces analyses s’en tiennent souvent à l’examen des textes internationaux, sans chercher à évaluer dans quelle mesure ils sont véritablement incorporés par les textes au niveau national. D’autres, enfin, proposent une lecture critique du discours des organisations internationales qui, telle l’Organisation internationale des migrations (OIM), se réclament d’une approche gestionnaire et apolitique des migrations (migration management) en montrant qu’elles reproduisent des relations de domination [Geiger et Pécoud, 2010].

L’évolution des contraintes institutionnelles : les effets de la construction européenne

§06 - La thèse du paradoxe libéral a été particulièrement discutée par les européanistes, l’Union européenne constituant sans nul doute le processus le plus avancé d’intégration et de production de normes contraignantes au niveau international. Des points de vue contrastés subsistent toutefois quant à la question de savoir ce qui s’impose aux États membres en matière de politiques migratoires, quel est le degré de convergence observé et dans quelle mesure cette convergence se fait dans le sens d’une libéralisation des politiques ou, au contraire, en direction d’une « Europe forteresse ».

Retour sociohistorique sur l’européanisation des politiques d’immigration

§07 - En 1986, dans le cadre des négociations sur la mise en place du marché commun, l’Acte unique européen pose le principe de liberté de circulation et d’installation pour les ressortissants d’un pays membre. En revanche, la définition des règles concernant l’entrée, le séjour et la circulation des ressortissants de pays tiers demeure une prérogative nationale. La coopération entre États va se développer dans les années 1980 et 1990, dans une logique intergouvernementale et autour de groupes ad hoc largement composés d’acteurs en charge des questions de police et de sécurité, ce qui contribuera à la tonalité plutôt sécuritaire des dispositions adoptées dans ce cadre [Bigo, 1996 ; Bigo et Guild, 2003]. Le dispositif de coopération le plus abouti en la matière est celui de Schengen : alors que le principe de libre circulation des ressortissants européens suscite des réticences, certains pays décident de s’engager dans le processus de manière plus volontariste. En 1985, la France, l’Allemagne et les pays du Benelux signent ainsi un accord qui prévoit une harmonisation des politiques de visa et la mise en place d’accords de réadmission – le renvoi des ressortissants étrangers irréguliers dans le premier pays par lequel ils sont entrés en Europe – en échange de la suppression des postes-frontières et de la libre circulation des personnes entre les pays signataires. L’espace Schengen s’élargit progressivement à de nombreux autres pays, même si tous les pays de l’Union n’en sont pas membres, et la convention, signée en 1990, entre en application en 1995 (cf. infra, chapitre III).

§08 - Les discussions sont relancées au niveau européen lors de la négociation du traité de Maastricht, en 1992. Celui-ci pose le principe des trois piliers, avec des degrés de coopération différents selon les domaines considérés. Le troisième pilier, « Justice et affaires intérieures », qui intègre les questions migratoires, est considéré comme relevant des fonctions régaliennes de l’État : il est donc du seul domaine de la coopération interétatique. Au cours des années 1990, la Commission adopte plusieurs textes proposant une approche plutôt libérale et extensive des politiques migratoires, mais, dans le cadre du troisième pilier, elle n’a pas de pouvoir d’initiative vis-à-vis du Conseil et ses propositions ne sont guère suivies d’effets.

§09 - Le troisième pilier, rebaptisé « Justice, liberté, sécurité », va toutefois être l’objet d’une communautarisation progressive, consacrée par le traité d’Amsterdam en 1999 : la compétence européenne en matière d’immigration est affirmée, la Commission et le Conseil partagent l’initiative en la matière et l’acquis de Schengen est communautarisé. L’évolution reste timide dans un premier temps : le principe de l’unanimité des États membres au Conseil est maintenu lors du traité de Nice en 2000, tandis que le Parlement n’a qu’un rôle consultatif en la matière, et que la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) voit sa juridiction limitée – seules les plus hautes cours de chaque juridiction nationale peuvent faire appel auprès d’elle [Monar, 1998]. Le processus va s’accentuer à mesure que de nouveaux acteurs, notamment au sein de la Commission et du Parlement européens, se saisissent des questions liées à la lutte contre les discriminations et à l’immigration. Dans le contexte de la mise en place de l’euro, les instances marginalisées par la domination des questions économiques vont s’investir sur ces questions et chercher à promouvoir leur communautarisation [Favell, 2000]. Cette évolution est entérinée dans le traité de Lisbonne en 2007. Celui-ci met fin à la séparation en piliers, il attribue un pouvoir de codécision au Parlement, et la CJCE gagne une compétence normale sur les questions migratoires. Il modifie enfin les règles juridiques concernant l’espace Schengen en remplaçant la méthode intergouvernementale par la méthode communautaire en matière de politiques de visa, d’asile et d’immigration.

Intergouvernementalisme ou communautarisation ?

§10 - La construction européenne a donc ajouté un niveau supranational dans l’élaboration des politiques migratoires en Europe. La littérature est toutefois partagée sur le caractère plus ou moins intergouvernemental ou communautarisé de ces politiques. S’appuyant sur le concept de policy venue, c’est-à-dire les « lieux institutionnels où les décisions contraignantes sont prises sur un enjeu donné » [Baumgartner et Jones, 1993, p. 32], V. Guiraudon estime que les politiques migratoires européennes constituent un cas de venue shopping : les acteurs policiers et judiciaires qui veulent promouvoir des politiques plutôt répressives cherchent une arène qui leur est plus favorable que le cadre national [Guiraudon, 2000]. Le niveau européen apparaît propice car il n’y règne pas les mêmes contraintes : les mobilisations en faveur des immigrés restent essentiellement structurées au niveau national, les acteurs adoptant des positions plutôt libérales (parlements nationaux, ministères à vocation plus sociale) ont moins de relais au niveau européen, etc. Dans l’ensemble, les travaux qui s’inscrivent dans ce cadre d’analyse mettent l’accent sur l’orientation sécuritaire des politiques migratoires ainsi adoptées, en matière de politiques de contrôle et d’externalisation [Bigo, 1996 ; Lavenex, 2006], d’asile [Lavenex, 2001] ou de regroupement familial [Luedtke, 2009] notamment, même si, dans d’autres domaines, la conduite des politiques migratoires loin des opinions publiques nationales peut permettre d’adopter des textes plus progressistes, comme en matière de lutte contre les discriminations (cf. infra, chapitre V).

§11 - Dans cette perspective marquée par l’intergouvernementalisme, l’européanisation est limitée aux intérêts stratégiques de certains, et largement réversible. D’autres travaux remettent toutefois en question la pertinence du modèle du venue shopping, notamment à partir des années 2000 [Caviedes, 2004 ; Bonjour et Vink, 2013]. Leur désaccord s’exprime par exemple dans l’appréciation de l’effet des avis de la CJCE sur le niveau national. Alors que Guiraudon et Lahav [2000] estiment que ces avis ne font que renforcer des dispositions nationales déjà existantes et ne pèsent pas, à eux seuls, sur les politiques adoptées, d’autres auteurs estiment que l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, qui autorise des particuliers à saisir la Cour, inaugure une ère véritablement supranationale. Depuis 2010, les saisies de la Cour ont fortement augmenté et les procédures se sont faites plus rapides ; par ailleurs, les États se sont engagés à se conformer aux arrêts de la Cour dans les litiges les concernant. Si c’est loin d’être toujours le cas, ils intègrent tout de même une partie de ses avis ou anticipent son jugement en évitant d’adopter certaines dispositions dont ils savent qu’elles seront contestées [Acosta Arcarazo et Geddes, 2013].

Assiste-t-on à un processus de convergence européenne ?

§12 - Ce débat sur les modèles d’analyse les plus pertinents renvoie à une discussion sur la nature et le degré d’européanisation des politiques adoptées. L’européanisation désigne deux types de processus distincts [Radaelli, 2001]. Le premier correspond à une convergence verticale, lorsque les dispositions européennes induisent des changements dans les législations nationales. Il s’agit là de l’européanisation au sens strict, sur laquelle les travaux se sont concentrés dans un premier temps comme en témoigne le débat précédemment évoqué sur le degré de contrainte imposée par les textes européens. On a pu reprocher à ces travaux d’avoir une approche excessivement top-down et trop juridique : d’autres travaux se sont donc concentrés davantage sur les processus de convergence horizontale – c’est là le deuxième sens du terme « européanisation ». Dans ce cas, la convergence peut résulter de plusieurs phénomènes. L’Union peut constituer un forum de discussion propice à des socialisations communes – c’est le cas dans les clubs intergouvernementaux, notamment – et à une diffusion des pratiques [Guiraudon, 2010]. Elle peut aussi passer par des formes de soft governance, comme pour les politiques de lutte contre les discriminations : dans ce domaine, la Commission opère largement par le biais du benchmarking, de l’échange de bonnes pratiques, etc. (cf. infra, chapitre V). Dans d’autres cas, les convergences peuvent être dues à des évolutions nationales similaires. Confrontés aux mêmes réalités (crise économique, stabilisation de l’immigration à partir des années 1970, enjeu de la lutte contre le terrorisme ensuite, etc.), avec des régimes politiques et des legs historiques proches (comme les histoires coloniales), une partie des États du nord de l’Europe réagissent de façon similaire dans la redéfinition des règles d’attribution de la nationalité par exemple [Weil et Hansen, 2010 ; Joppke, 1999] (cf. infra, chapitre V).

§13 - Après avoir précisé ce que l’on entend par « européanisation », la question du degré de convergence des politiques migratoires en Europe subsiste. Les travaux récents montrent qu’il y a bien des processus de convergence dans certains secteurs, mais à des degrés variables selon le type de politique considéré. J. Money [1999] propose ainsi de distinguer les politiques de contrôle (politiques de visa, octroi de l’asile, gestion de l’immigration irrégulière, regroupement familial...) et celles d’intégration des migrants (lutte contre les discriminations, nationalité et citoyenneté). Si les secondes suscitent des désaccords selon l’orientation idéologique et partisane et selon les modèles nationaux, les premières font aujourd’hui l’objet d’un large consensus et d’une forte convergence. D’autres auteurs proposent par ailleurs d’identifier des trajectoires différenciées de groupes d’États, en fonction des réalités communes auxquelles ils sont confrontés, plutôt que de chercher à dégager des évolutions uniformes sur l’ensemble de l’Union [Vink et de Groot, 2010]. Enfin, il faut souligner que les processus de convergence se font dans des directions contrastées : si les politiques de lutte contre les discriminations convergent vers des dispositions plus libérales, les évolutions sont plus ambivalentes en matière de politiques d’attribution de la nationalité ou du statut de réfugiés, et nettement répressives lorsqu’on examine les politiques de contrôle des frontières extérieures. On voit ici la complexité de cette question du degré de convergence des politiques migratoires, qui constituera l’un des fils rouges de l’ouvrage, notamment dans les chapitres III, IV et V.

§01 - Aux côtés de celle des marchandises et des capitaux, la libre circulation des personnes constitue à la fois un vecteur essentiel et une finalité majeure de la construction européenne, comme l’affirme le traité de Rome du 25 mars 1957. Son article 3 sous c) énonce en effet pour objectif de la Communauté économique européenne (cee) « l’abolition, entre les États membres, des obstacles à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux ». Certes, l’article 48 du traité instituant la Communauté économique européenne (tcee) envisage une telle liberté pour les travailleurs, pour les ressortissants des États membres se déplaçant en Europe au titre de leur emploi. Comme le résume bien Paul Magnette, « c’était un âge où le sujet du politique n’était plus l’homme abstrait des philosophes mais l’homme situé des sociologues : la politique comprenait l’homme dans sa situation sociale, en tant que membre d’une société de travail » [1]. Le bénéfice du régime de la libre circulation des personnes découle alors de la combinaison de trois éléments : la situation de ressortissant d’un État membre (nationalité) ; l’existence d’un élément transfrontalier (extranéité) ; l’exercice d’un emploi (activité). À la faveur de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (cjce) et de l’adoption de normes de droit dérivé, la libre circulation des personnes étend au fil des années son champ d’application rationae personae aux travailleurs, qu’ils soient salariés ou indépendants [2], effectifs ou potentiels, actuels, futurs (étudiants [3] et demandeurs d’emploi [4]) ou passés (retraités) [5], jusqu’à embrasser les membres de leur famille [6].

§02 - La libre circulation des personnes, ayant ainsi vu son caractère essentiellement économique s’estomper progressivement, connaît avec l’adoption du traité de Maastricht en 1992 un changement de nature. Le traité instituant la Communauté européenne (tce) donne naissance en son article 17 à la citoyenneté européenne [7], et y associe en son article 18 « le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application » (ces deux dispositions sont devenues respectivement les articles 20 et 21 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne — tfue — à la suite de l’adoption du traité de Lisbonne). Le traité de l’Union européenne (tue) développe ce dernier point en affirmant que « l’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes » (article 2 § 2). La liberté de circulation des citoyens européens n’est plus un objectif à atteindre, mais un acquis à garantir. Bien plus, elle devient un droit subjectif fondamental des ressortissants des États membres, puisque la Cour de Luxembourg a consacré le statut de citoyen comme ayant « vocation à être le statut fondamental des ressortissants des États membres » [8] ; elle a affirmé son opposabilité aux États membres à raison de l’effet direct reconnu à l’article 18 du tce [9].

§03 - La cjce décline une telle affirmation dans de multiples affaires, au gré desquelles elle lie la liberté de circulation des citoyens européens à l’égalité de traitement des ressortissants communautaires qu’induit l’interdiction faite des discriminations à raison de la nationalité posée à l’article 12 du tce [10]. Cependant, la Cour ne peut se départir des termes de l’article 18 §1 du tce qui reconnaît la liberté de circulation des personnes « sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application ». Or, c’est sur une telle base juridique qu’est adoptée le 29 avril 2004 la directive 2004/38 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, dont l’objectif est de rassurer les États inquiets de mouvements massifs de populations de l’Est à l’Ouest à raison des élargissements, dont l’application ouvre de profondes brèches dans un droit à la mobilité pourtant affirmé comme fondamental. Des évolutions jurisprudentielles attentives aux préoccupations et réticences des États membres les ont même considérablement accrues et creusées [11]. La libre circulation ne paraît alors praticable que sous conditions de ressources, de telle sorte qu’une catégorisation, voire une hiérarchisation des citoyens européens est instaurée ; elle apparaît même comme une condition posée à l’accès des citoyens européens à leurs droits fondamentaux, si bien que le droit se trouve transformé en devoir.

La circulation sous conditions : la mobilité facilitée, la citoyenneté hiérarchisée

§04 - La liberté de circulation des personnes est affirmée par l’article 21 du tfue, et confirmée par l’article 45 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (cdfue), comme un élément essentiel de la citoyenneté européenne. Il en découle deux types d’obligations pour les États membres. D’une part, et selon une acception négative, ces derniers ne doivent pas porter atteinte à la liberté d’aller et venir des ressortissants communautaires. D’autre part, selon une logique positive cette fois, les États membres doivent non seulement protéger mais encore promouvoir le droit à la mobilité des citoyens européens, en assurant les conditions de sa pleine réalisation. L’article 45 du tfue énonce les trois politiques nécessaires à une telle libre circulation des personnes dans l’Union européenne : le déploiement de mesures en faveur de l’emploi ; la promotion de l’égalité de traitement en ce qui concerne les conditions de travail, les avantages sociaux, la formation professionnelle, l’affiliation aux associations et syndicats, la santé, l’éducation des enfants, le logement [12] ; la reconnaissance des diplômes et des qualifications [13].

§05 - Bien qu’elle soit affirmée et garantie par les textes européens, la libre circulation des personnes, quand elle s’inscrit dans la durée et s’accompagne de l’intention de séjourner, n’est que peu utilisée par les ressortissants des États membres. En 2017, seuls 3,8 % des citoyens européens en âge de travailler (de 20 à 64 ans) résidaient dans un autre État membre que celui dont ils ont la nationalité [14]. Selon Adrian Favell, il s’agit pour l’essentiel de citoyens européens qui se sont formés au gré des programmes « Erasmus », qui se retrouvent dans les « Eurocities » (Bruxelles, Amsterdam, Londres, Berlin, etc.), qui empruntent fréquemment les « Eurostars », et qui composent somme toute une sorte d’élite européenne [15]. Certes, le droit de l’Union européenne (ue) a bien offert des facilités non négligeables aux travailleurs transfrontaliers ; pourtant, il n’est pas parvenu à supprimer les obstacles persistants à la mobilité auxquels demeurent confrontés ces quelques Européens qui choisissent de s’installer dans un autre État de l’Union. En dépit de la suppression des contrôles aux frontières intérieures des États membres de l’Union induite par l’affirmation de la liberté de circulation des personnes [16], la remise en cause des accords de Schengen en 2011 [17], leur réforme du régime de l’Espace qui en a découlé [18], la restauration à partir de 2015 des contrôles aux frontières intérieures pour endiguer les mouvements de migrants [19], interrogent sur la réalité de cette liberté fondamentale de circulation des personnes qui se révèle être un droit limité, voire un privilège réservé.

La libre circulation : un droit limité

§06 - La liberté de circulation est certes fondamentale ; elle n’est cependant pas absolue. C’est ainsi qu’elle est parfois soumise à des restrictions qui peuvent d’abord être transitoires. De telles limitations temporaires à la liberté de circulation des citoyens européens ont été amplement utilisées par les États de l’Europe des Quinze à l’encontre des ressortissants des États nouvellement entrés dans l’Union en 2004 et 2007, générant de la sorte un droit à la mobilité différencié à raison de la nationalité [20]. Actuellement, seuls les ressortissants croates sont soumis à de telles restrictions. Treize États ont en effet décidé de limiter l’accès de ces nouveaux citoyens européens à leur marché du travail lors de la première phase des mesures transitoires (du 1^er juillet 2013 au 30 juin 2015) [21]. La France a ainsi imposé aux Croates de disposer d’un titre de séjour sur le territoire national pour pouvoir exercer une activité professionnelle (salariée ou non) [22], en application de l’article L.121-2 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et des demandeurs d’asile (ceseda). Cinq États (Autriche, Malte, Pays-Bas, Slovénie, Royaume-Uni) ont maintenu des restrictions durant la deuxième phase (du 1^er juillet 2015 au 30 juin 2018). Seule l’Autriche a maintenu des restrictions transitoires concernant l’accès des Croates à son marché du travail pendant la phase 3 qui se terminera le 30 juin 2020 (avec la fin de la première présidence croate de l’Union). En matière de restrictions à l’accès à l’emploi pour les ressortissants européens non nationaux, il convient également de mentionner la condition de nationalité que les États peuvent imposer pour les emplois de l’administration publique, autrement dit pour les postes de la fonction publique impliquant la « participation, directe ou indirecte, à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions qui ont pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l’État ou d’autres collectivités publiques » [23]. La Cour précise ainsi que seul peut être fermé aux ressortissants communautaires non nationaux l’accès aux postes impliquant l’exercice de l’autorité publique et la responsabilité de préservation de l’intérêt général de l’État, ce qui suppose une évaluation au cas par cas des tâches et des responsabilités inhérentes aux postes en question [24].

§07 - Outre ces limitations à la liberté de circulation des citoyens européens par le biais de restrictions à leur accès à l’emploi, d’autres existent qui excipent de raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Si le droit de l’Union européenne ne fournit pas de définition de ces notions, comme le reconnaît la Cour de justice qui renvoie aux autorités nationales le soin de les préciser [25], il encadre cependant le recours par les autorités nationales à ces motifs d’ordre public afin de restreindre le droit à la mobilité d’un ressortissant communautaire. La Cour énonce au fil de ses décisions des exigences, dont l’article 14 de la directive 2004/38 fait une synthèse ; elle vient borner la capacité des États à mobiliser de telles raisons pour limiter la libre circulation des citoyens européens. La mesure de limitation doit être fondée « exclusivement sur le comportement personnel » du ressortissant communautaire considéré, ce qui disqualifie toute mesure prise au titre d’une « prévention générale » ; l’individu en cause doit représenter « une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société » ; la restriction à la liberté de circulation doit nécessairement être proportionnée à la menace que constitue la personne. En outre, il revient aux autorités nationales, quand elles mobilisent les raisons d’ordre public pour adopter des restrictions à la liberté de circulation d’un citoyen européen, de respecter le principe de non-discrimination, autrement dit l’obligation de ne pas réprimer les agissements d’un ressortissant communautaire non national s’ils ne le sont pas pour un ressortissant national [26]. En dépit de ces limites opposées aux possibilités pour les États membres de limiter la libre circulation des citoyens européens, les autorités nationales n’hésitent guère à utiliser les raisons d’ordre public, quitte à considérer par exemple que des faits de mendicité constituent une menace à la sécurité publique appréhendée comme un « intérêt fondamental de la société française  » justifiant l’éloignement d’une citoyenne européenne d’origine rom [27]. La liberté de circulation des personnes, qui peut être restreinte de différentes manières, est en effet soumise à des conditions de ressources qui peuvent la faire apparaître comme un privilège réservé aux plus fortunés.

La libre circulation : un privilège réservé

§08 - La liberté de circulation n’a de sens que si elle s’accompagne d’un droit au séjour du citoyen européen sur le territoire d’un État membre de l’Union dont il n’a pas la nationalité. La Cour de Luxembourg les a logiquement liés, considérant même que le ressortissant d’un État membre a droit, dans un autre État membre au titre de sa citoyenneté de l’Union, à l’égalité de traitement en matière de prestations sociales, quand bien même il ne détiendrait pas de titre de séjour [28], ni ne justifierait de ressources suffisantes ou de couverture sociale [29]. Si le citoyen européen dont le séjour est inférieur à trois mois est soumis à la seule condition « d’être en possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité » (article 6 de la directive), tel n’est plus le cas pour un séjour de longue durée qui est supérieur à 90 jours. Dans une telle hypothèse, l’article 7 de la directive 2004/38 impose en effet au citoyen européen de disposer « pour lui et pour les membres de sa famille, de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil au cours de son séjour, et d’une assurance maladie complète dans l’État membre d’accueil » ; l’article 14 insiste sur ce point en disposant que « Les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ont un droit de séjour tel que prévu à l’article 6 tant qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil ». La Cour a limité dans un premier temps les implications du texte, en adoptant une position favorable aux droits des ressortissants communautaires non nationaux, à la faveur d’une jurisprudence leur permettant de se prévaloir du bénéfice des prestations sociales, en vertu de l’égalité de traitement prévu à l’article 24 de la directive [30]. Mais la Cour de Luxembourg a modifié par la suite son mode d’appréhension et d’interprétation du droit dérivé, en liant le bénéfice des prestations sociales au droit au séjour.

§09 - L’arrêt Dano fait date, selon lequel « l’article 7, paragraphe 1, sous b), de la directive 2004/38 cherche à empêcher que les citoyens de l’Union économiquement inactifs utilisent le système de protection sociale de l’État membre d’accueil pour financer leurs moyens d’existence » [31]. Sur cette base, la Cour de justice de l’Union européenne (cjue) développe un raisonnement qui s’appuie sur l’examen du critère des ressources suffisantes dont doit disposer le ressortissant communautaire pour bénéficier du droit au séjour de plus de trois mois : elle étudie la dépendance de celui-ci à l’égard des prestations sociales, mais sans jamais interroger le caractère déraisonnable de la charge qui en découle pour les régimes d’assistance de l’État membre d’accueil. Autrement dit, le juge de l’Union opère ainsi une double limitation — d’une part celle du champ d’application de la liberté de circulation des personnes, d’autre part celle du principe de non-discrimination des citoyens européens —, sans même avoir questionné la proportionnalité des restrictions ainsi faites à des éléments essentiels de la construction et de la citoyenneté européennes aux charges supportées par les États d’accueil au titre de l’aide sociale. C’est ainsi que désormais le droit au séjour des ressortissants communautaires, qui découle de leur liberté de circulation et qui est un attribut de leur citoyenneté européenne, se trouve conditionné ; c’est ainsi que désormais une catégorisation entre citoyens économiquement actifs et citoyens économiquement inactifs se trouve établie. Les juridictions nationales peuvent se montrer encore plus incisives. Ainsi en est-il du Conseil d’État français, pour qui l’insuffisance des ressources peut à elle seule justifier une décision d’éloignement à l’encontre d’un citoyen européen souhaitant prolonger son séjour au-delà de trois mois « alors même que l’intéressé n’est pas encore effectivement pris en charge par le système d’aide sociale » [32] ; et pour qui la combinaison des articles 6 et 14 de la directive 2004/38 implique que les citoyens européens non nationaux peuvent séjourner sur le territoire de l’État membre pour un séjour de moins de trois mois « tant qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État d’accueil » [33]. Or, la liberté de circulation n’est pas seulement soumise à conditions ; elle est également constitutive d’une condition au bénéfice des droits fondamentaux reconnus et garantis par le droit de l’Union.

Notes :

[1] MAGNETTE, Paul, La citoyenneté européenne, Bruxelles : Éditions de l’Université de Bruxelles, 1999, 249 p. (voir p. 14).
[2] Directive 73/148/CEE du Conseil du 21 mai 1973 relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l’intérieur de la Communauté en matière d’établissement et de prestation de services ; CJCE, 21 juin 1974, Reyners, Aff. 2-74, § 24.
[3] Directive 90/366/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des étudiants.
[4] CJCE, 26 février 1991, Antonissen, Aff. C-292/89.
[5] Règlement 1251/70 (CEE) de la Commission du 29 juin 1970 relatif au droit des travailleurs de demeurer sur le territoire d’un État membre après y avoir occupé un emploi.
[6] Règlement (CEE) 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté ; directive 68/360/CEE du Conseil du 15 octobre 1968 relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l’intérieur de la Communauté ; directive 73/148/CEE du Conseil du 21 mai 1973 relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l’intérieur de la Communauté en matière d’établissement et de prestation de services ; CJCE, 7 juillet 1992, Singh, Aff. C-370/90.
[7] WIHTOL DE WENDEN, Catherine, La citoyenneté européenne, Paris : Presses de Sciences Po, 1997, 108 p. (voir pp. 51-67).
[8] CJCE, 20 septembre 2001, Grzelczyk, Aff. C-184/99, § 31.
[9] CJCE, 17 septembre 2002, Baumbast, Aff. C-413/99, § 84.
[10] Notamment CJCE, 12 mai 1998, Martinez Sala, Aff. C-85/96 ; 24 novembre 1998, Bickel & Franz, Aff. C-274/96 ; 21 septembre 1999, Wijsenbeek, Aff. C-378/97 ; 11 juillet 2002, d’Hoop, Aff. C-224/98 ; 21 octobre 2003, Garcia Avelo, Aff. C-148/02. Pour une analyse détaillée, voir ILIOPOULOU, Anastasia, “Le principe de non-discrimination devant les juges communautaire et national”, in : BERRAMDANE, Abdelkhaleq ; ROSSETTO, Jean, Regards sur le droit de l’Union européenne après l’échec du traité constitutionnel, Tours : Presses universitaires François Rabelais, 2007, pp. 243-261.
[11] CARLIER, Jean-Yves ; GUILD, Elspeth, The Future of Free Movement of Persons in the EU, Bruxelles : Bruylant, 2006, 328 p. ; VITORINO, Antonio ; MENGHI, Mariana ; QUÉRÉ, Jérôme, La libre circulation des Européens. État des lieux d’un droit fantasmé, Paris : Institut Jacques Delors - Notre Europe, 2016, 94 p.
[12] Directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique.
[13] Directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.
[14] EUROSTAT, “EU Citizens Living in another Member State. Statistical Overview” [Online], April 2018, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=EU_citizens_liv ing_in_another_Member_State_-_statistical_overview.
[15] Favell, Adrian, Eurostars and Eurocities. Free Movement and Mobility in an Integrating Europe, Oxford : Blackwell Publishing, 2008, 279 p.
[16] CJUE, 22 juin 2010, Melki & Abdeli, Aff. C-189/10.
[17] BASILIEN-GAINCHE, Marie-Laure, “La remise en cause des accords de Schengen” [En ligne], Ceriscope Frontières, 2011, http://ceriscope.sciences-po.fr/content/part2/la-remise-en-cause-des-accords-de-schengen?page=1.
[18] Règlement (UE) 1051/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 modifiant le règlement (CE) 562/2006 afin d’établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles.
[19] PIÇARRA, Nuno, “Frontières de l’Union : chronique d’une recommandation annoncée ou la flétrissure” [En ligne], GDR ELSJ, 9 septembre 2016, http://www.gdr-elsj.eu/ 2016/09/09/informations-generales/frontieres-de-lunion-chronique-dune-recomman dation-annoncee-ou-la-fletrissure/. À noter que l’argument de la lutte contre le terrorisme a pu être exploité pour ce faire notamment par la France au titre de l’état d’urgence déclaré le 13 novembre 2015 et prorogé jusqu’au 30 octobre 2017, les contrôles aux frontières étant maintenus par la suite et ce au moins jusqu’à fin avril 2019.
[20] PULLANO, Teresa, “La citoyenneté européenne : les mesures transitoires concernant la libre circulation des travailleurs comme productrices de différences”, Droit et société, 2014, n° 86, pp. 55-75.
[21] Décision du Conseil de l’Union européenne du 5 décembre 2011 relative à l’admission de la République de Croatie à l’Union européenne, annexe V, « Liste visée à l’article 18 de l’acte d’adhésion : mesures transitoires ».
[22] Ministère de l’Intérieur, secrétariat général à l’immigration et à l’intégration, note relative à l’adhésion de la Croatie de l’Union européenne à compter du 1^er juillet 2013 : période transitoire applicable aux travailleurs salariés croates en matière d’accès à l’emploi, 17 juin 2013.
[23] La Cour de Luxembourg développe une conception restrictive de ses emplois (voir par exemple CJCE, 17 décembre 1980, Commission contre Belgique, 149/79), ce qui a conduit certains États membres à opérer une refonte de leur droit de la fonction publique pour permettre l’accès des ressortissants des États membres à certains pans de leur administration. Sur ce point, voir BASILIEN-GAINCHE, Marie-Laure, “Le juge communautaire et la loi nationale. Réflexions sur l’affaire Burbaud”, Parlement[s], Revue d’histoire politique, vol. 1, nº 11, 2009, pp. 67-79.
[24] CJCE, 3 juillet 1986, Lawrie-Blum, Aff. C-66/85.
[25] CJCE, 4 décembre 1974, Van Duyn, Aff. 41/74 ; 28 octobre 1975, Rutili, Aff. 36-75.
[26] CJCE, 18 mai 1982, Rezguia Adoui & Cornuaille, Aff. 115-81 & 116-81.
[27] CE, 1^er octobre 2014, Req. nº 365054. AUBIN, Emmanuel, “Citoyen européen mendiant en France : ne circulez plus, il n’y a rien à voir !”, AJDA, n° 1, 19 janvier 2015, pp. 64-67.
[28] CJCE, 8 avril 1976, Royer, Aff. 48/75.
[29] CJCE, 12 mai 1998, Martínez Sala, Aff. C-85/96.
[30] CJCE, 23 mars 2004, Collins, Aff. C-138/02 ; 7 septembre 2004, Trojani, Aff. C-456/02 ; 15 mars 2015, Bidar, Aff. C-209/03.
[31] CJUE, 11 novembre 2014, Dano, Aff. C-333/13, §76. TAMBOU, Olivia, “CJUE et prestations sociales : les citoyens inactifs peuvent être exclus”, Dalloz Actualité, 21 novembre 2014. Dans le même sens, CJUE, 15 septembre 2015, Alimanovic, Aff. C-67/14 ; 16 juin 2016, Commission c. Royaume-Uni, Aff. C-308/14.
[32] CE, avis, 26 novembre 2008, Silidor, Req. nº 315441. CRUSOÉ, Lionel, “Séjour et éloignement des ressortissants roumains et bulgares : un droit en trois dimensions”, Plein droit, vol. 4, n° 99, 2013, pp. 1-8.
[33] CE, 19 mai 2008, Association S.O.S. Racisme, Req. nº 305670. Cela a été repris à l’article L.121-4-1 CESEDA qui a été inséré par la loi nº 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité.

II. – Contrôle des frontières et coopération régionale
§10 - Soucieux de se préserver des risques supposés de la migration, les pays riches érigent des milliers de kilomètres de béton et de barbelés, construisent des murs qui matérialisent la fermeture des frontières : entre les États-Unis et le Mexique, entre l’Union européenne et l’Afrique du Nord et l’Europe de l’Est, entre Israël et la Cisjordanie, la Chine et la Corée du Nord, l’Arabie Saoudite et le Yémen, l’Inde et le Pakistan, aujourd’hui à Calais entre l’Angleterre et la France.
§11 - Les modes d’action du contrôle étatique des frontières se sont profondément transformés depuis la fin des années 1990 : on assiste à un processus d’externalisation du contrôle depuis les pays de départ (Mexique, Turquie, Sénégal, Maroc, Libye, Tunisie, etc.), à une privatisation et technicisation de la surveillance des frontières, et à une multiplication des accords politico-juridiques binationaux et multilatéraux. La Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l’Union européenne fait de l’UE un cas emblématique d’organisation internationale qui cherche à la fois à assurer des fonctions régulatrices en matière de sécurité internationale et à légitimer son rôle sur la scène internationale en tant qu’acteur global, face notamment à la puissance américaine. De ce point de vue, les modalités du contrôle déployées dans l’espace euro-méditerranéen sont intéressantes à examiner.

1. Vers une approche globale et intégrée de la migration dans l’espace euro-méditerranéen ?

§12 - Depuis plus de vingt ans, la politique euro-méditerranéenne du contrôle aux frontières se caractérise par un large éventail d’accords passés avec les pays tiers du pourtour méditerranéen qui ont diverses implications : production de textes juridiques afin de sanctionner les organisateurs et les personnes participant aux départs de clandestins, formation du personnel de surveillance du littoral, équipement en nouveaux matériels de détection, projets transfrontaliers couplant la question de la sécurisation de la frontière à des projets de coopération économiques et culturels plus larges. Au fur et à mesure, les États maghrébins ont modifié leur législation sur les conditions d’entrée et de séjour des étrangers et collaborent de plus en plus étroitement avec les pays de l’Union européenne dans la lutte contre les migrations irrégulières (loi organique de 2004-6 en Tunisie, loi 02-03 au Maroc, loi de 2008 en Algérie).

§13 - La Conférence euro-méditerranéenne de Barcelone en novembre 1995 a lancé ce qui a ensuite été appelé le processus de Barcelone, et a établi les bases d’un cadre multilatéral de coopération entre l’UE et 12 pays et territoires méditerranéens. Le Conseil européen de Tampere en 1999 a ensuite posé les bases d’une « communautarisation » des politiques d’asile et d’immigration à partir de trois volets : l’intégration des immigrés en situation régulière ; la protection des demandeurs d’asile et des réfugiés et la gestion des frontières en vue de lutter contre l’immigration irrégulière. Depuis le début des années 2000, trois temps forts dans la mise en place d’une approche globale par l’UE sont à retenir selon la juriste Delphine Perrin : une première étape importante au début des années 2000, avec le lancement de la communautarisation de la politique d’immigration et d’asile au sein de l’UE et l’accent mis sur la coopération avec les pays d’origine et de transit pour le développement de la dimension externe de cette politique ; une deuxième étape importante en 2005, avec le lancement de l’approche globale des migrations (GAM) qui associe la problématique migratoire à d’autres domaines de politique extérieure et à une approche par région ; enfin une troisième étape en 2011, avec la révision de la GAM, devenant GAMM (Global Approach to Migration and Mobility), qui énonce la priorité de l’asile, le renforcement de la dimension régionale et de l’approche globale (liant la migration aux autres domaines de coopération et de politiques), et la confirmation d’une coopération conditionnée au contrôle des migrations. La question du contrôle sécuritaire y est intégrée dans une approche plus large à la fois de développement économique et d’encouragement à la coopération euro-méditerranéenne.

§14 - Le premier « Partenariat pour la mobilité » dans le cadre de la GAMM est signé le 7 juin 2013 entre le Maroc et neuf pays de l’UE (Allemagne, Belgique, Espagne, France, Italie, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni et Suède). Il répond à quatre grands objectifs : mieux gérer la circulation des personnes pour des séjours de courte durée, ainsi que les migrations régulières ; renforcer la coopération en matière de migrations et de développement ; lutter contre l’immigration irrégulière, les réseaux de trafic des êtres humains, et promouvoir une politique efficace en matière de retour et de réadmission ; enfin, respecter les instruments internationaux relatifs à la protection des réfugiés dûment ratifiés. Mais des associations de défense des droits du migrant, telle la CIMADE, dénoncent le problème que soulève ce type de partenariat. Un tel accord permet à l’UE de renvoyer vers le Maroc non seulement les ressortissants marocains qui se trouvent en situation irrégulière sur le territoire des États membres, mais aussi tous les ressortissants de pays tiers ayant transité par le Maroc pour se rendre en Europe. Or, ce projet ne prévoit aucune garantie solide pour le respect des droits fondamentaux des migrants au Maroc et, en particulier, aucun accès à la justice pour les migrants dans le cadre de leur procédure de retour vers leur pays d’origine.

§15 - Un autre partenariat inédit est conclu, celui du « Plan d’action commun » entre la Turquie et l’UE, le 18 mars 2016. Il doit répondre à une situation d’urgence à laquelle est confrontée la Turquie, qui accueille plus de deux millions de réfugiés fuyant la Syrie. Ce plan de reconduite à la frontière massif et rapide, dénoncé comme contraire à la Convention européenne des droits de l’homme par les associations droit-de-l’hommiste, interdit désormais l’accès des îles grecques aux nouveaux migrants venus en situation irrégulière depuis la Turquie et aux déboutés du droit d’asile. En contrepartie, l’UE s’engage envers la Turquie à lui apporter une forte aide financière et à faciliter l’octroi de visas pour ses ressortissants, avec la promesse que pour chaque Syrien renvoyé en Turquie, un État membre accepte l’accueil d’un autre réfugié syrien venu de Turquie.

2. Les accords de réadmission : instrument d’une coopération transfrontalière

§16 - Un accord de réadmission est juridiquement un acte par lequel les États signataires s’engagent à réadmettre sur leur territoire leurs ressortissants interpellés alors qu’ils se trouvent en situation irrégulière sur le territoire d’un autre État, mais aussi d’autres étrangers qui ne sont pas leurs ressortissants mais qui ont transité par leur sol avant d’être interpellés dans l’autre État. Il s’agit de l’un des instruments clés de la politique de lutte contre l’immigration irrégulière de l’Union européenne de ces vingt dernières années. En contrepartie de la signature d’un accord de ce type sont négociés des aides financières et techniques, des plans de coopération et des quotas d’immigrés réguliers en provenance des pays exprimant une réelle volonté de lutter contre l’immigration clandestine. Parmi les premiers accords entre pays européens et pays de la région maghrébine, on trouve celui qui a été signé dès 1992 entre l’Espagne et le Maroc à propos de la situation singulière des migrants marocains et subsahariens concentrés dans les villes de Ceuta et de Melilla. L’accord a abouti à l’évacuation annuelle d’un millier de migrants bénéficiant d’aides sociales en 1993 et 1994. Il a fallu attendre près de quatre ans pour que Rabat accepte de réadmettre 65 immigrés clandestins d’Afrique subsaharienne ayant transité sur son territoire. Ce long intervalle a été utilisé pour obtenir diverses améliorations de la situation des Marocains en Espagne ainsi qu’un allégement de la dette extérieure.

§17 - La Tunisie a été le premier pays au Maghreb à conclure en 1998 un accord de réadmission de coopération avec l’Italie visant le contrôle migratoire et la surveillance des eaux territoriales et internationales avec l’UE. Depuis 1998, l’Italie et la France ont signé respectivement pas moins d’une trentaine d’accords de ce type avec le Maroc, la Tunisie, l’Algérie, la Mauritanie, l’Égypte et la Turquie. En 2004, l’Italie a joué un rôle décisif auprès de l’UE pour lever l’embargo sur la vente d’armes par la Libye, moyennant une convention interdisant les armes chimiques dans ce pays et un accord incluant une aide active de sa part à la lutte contre l’immigration clandestine [3]. Les accords communautaires de réadmission ont ainsi évolué dans un système de réadmission bilatéral prédominant, faisant intervenir différents pays de migration, qu’ils soient riches ou pauvres, démocratiques ou totalitaires, stables ou fragiles. La coopération en matière de réadmission est surtout devenue ces dernières années un moyen parmi tant d’autres de consolider un cadre de coopération bilatérale plus large, comprenant d’autres domaines politiques stratégiques (parfois plus importants), comme la sécurité, l’énergie, le commerce et la lutte contre le terrorisme.

§18 - Mais ce contrôle transfrontalier n’est pas sans produire lui-même son lot de situations d’illégalités par le jeu même de mécanismes politico-juridiques : en restreignant par exemple les demandes d’asiles ces dix dernières années et en laissant dans des situations inextricables des personnes déboutées de l’asile ; en refoulant l’étudiant venu légalement mais qui, suite à un échec dans ses études, se retrouve dans l’impossibilité de renouveler sa carte de séjour ; ou en créant des vides juridiques dans la mise en pratique concrète des accords de réadmission.

3. Nouveaux instruments, nouveaux métiers du contrôle

§19 - On a assisté ces vingt dernières années à une escalade des moyens mis en œuvre dans l’acquisition de nouvelles technologies en matière de surveillance de la frontière extérieure : sondes de détection de CO2 et de battements cardiaques, caméras thermiques et infrarouges, radars nouvelle génération pour la détection d’embarcations tels que le système intégré de vigilance extérieure (Sive). Ce radar, utilisé par la police espagnole dans le détroit de Gibraltar, permet de repérer à plusieurs dizaines de kilomètres de distance toute masse en mouvement sur la surface de la mer.

§20 - L’agence Frontex, agence européenne créée en 2004 pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne, a pour mission de coordonner la coopération entre les États membres en matière de sécurité opérationnelle des frontières. Sa création est concomitante avec d’autres évolutions en matière de gestion des frontières : le code Frontières Schengen qui précise les règles relatives au franchissement des frontières extérieures en 2006 et la création d’un Fonds pour les frontières extérieures en 2007 ; la mise en place durant les années 2000 d’un système d’information sur les visas (VIS) et du système d’information Schengen (SIS) ainsi que du système Eurodac dans le but de comparer des empreintes digitales des demandeurs d’asile et des immigrants clandestins. Durant la décennie 2000, on assiste à une privatisation de la frontière via le recours croissant à des entreprises privées dans le domaine de l’électronique de défense, étroitement associées à la mise au point de systèmes de défense pour la surveillance des côtes, du trafic aérien, du contrôle des frontières. Ainsi, l’Institut industriel d’automation et de mesures (PIAP) est à la tête d’un consortium de dix pays de l’UE qui a consacré 20 millions d’euros à la mise au point du réseau de surveillance Talos, le programme européen de surveillance frontalière automatisée, constitué de robots, de drones et de centres de commandement mobiles [4] Aux États-Unis, le ministère de la Sécurité intérieure s’est associé à Boeing dans le cadre du Secure Border Initiative Network (SBINET). En France, des études empiriques en sciences sociales sont en cours pour analyser ce type de dispositif de contrôle. La revue Cultures et conflits a publié dès 1993 des études sociologiques qui ont mis en évidence une interpénétration de la sécurité intérieure et de la sécurité extérieure dans ces initiatives, créant une sorte de continuum sécuritaire, qui serait moins significative de nouvelles menaces produites par la « fin des frontières » que d’une montée en force des logiques d’action policière (Didier Bigo).

§21 - En outre, la douane a transformé son fonctionnement et ses missions depuis les attentats du 11 septembre 2001, intégrant le volet sécuritaire, quand elle était jusque-là essentiellement préoccupée par la facilitation du commerce [5] La politique d’une gestion partagée du « risque migratoire » a encouragé la formation du métier d’officier de liaison. Les officiers de liaison douaniers assurent désormais une mission de relais de la douane à l’étranger. Cette coopération opérationnelle repose essentiellement sur des accords bilatéraux (conventions d’assistance administrative mutuelle internationale) permettant des échanges de renseignements, la surveillance de personnes, de biens ou de moyens de transport, la constitution d’équipes communes d’enquêtes. Par ailleurs, les officiers de liaison « Immigration » (ILO) présents dans les pays tiers assurent une mission proche de celle des agents consulaires : ils participent à l’harmonisation des procédures de délivrance des visas des consulats européens, et ils sont rattachés aux représentations de leur pays à l’étranger (ambassade ou consulat). Les nombreux liens avec les polices locales, les compagnies de transport aérien ou portuaire et le cas échéant, les sociétés de sécurité, permettent aussi de vérifier les contrôles aux frontières directement dans les pays tiers. La mission et le degré d’implication de ces agents de liaison dans les pays de départ restent très variables selon les États membres et les gouvernements des pays tiers. Des officiers de liaison douaniers peuvent être très présents dans les pays tiers, jusqu’au tarmac de leurs aéroports afin de contrôler et de refouler de l’avion de compagnies européennes toute personne détentrice de faux documents sans que cette dernière ait la possibilité de demander l’asile. Dans d’autres contextes, les gouvernements de certains pays tiers refusent la présence des agents de liaison dans des zones considérées comme « sensibles ».

Le Maroc terrain d’une expérimentation « JAI » précoce

§07 - A l’heure où le partenariat euro-méditerranéen est sur le point de célébrer son dixième anniversaire en novembre 2005 et où son troisième volet – le volet culturel, social et humain – est considéré comme l’une des principales innovations dans les relations euro-méditerranéennes, il est bon d’avoir en arrière plan les présupposés et représentations qu’avait l’Union européenne de la rive sud de la Méditerranée à ce moment-là.

§08 - Déjà à cette époque, l’impératif sécuritaire prédominait dans la prise en considération de la question migratoire et il ne fera que se renforcer dans le cadre de la logique Schengen et des mesures qui s’en sont inspirées. Les migrations sont envisagées non pas comme une interdépendance positive entre les deux rives, mais comme une interdépendance négative.

§09 - Prenons un seul exemple parmi tous ceux que l’histoire des politiques européennes, depuis dix ans, permettrait d’égrener. Faisant écho en mai 1995 à une communication antérieure de la Commission des Communautés européennes, le rapporteur à l’époque de la Commission des Affaires Etrangères et de la Sécurité et de la Politique de défense du Parlement européen, le député allemand S.P.D. Jannis Sakallariou, reprend à son compte ce type d’arguments : « La nécessité d’une politique méditerranéenne globale et cohérente se fait de plus en plus pressante (…). On assiste aux frontières sud et sud-est de l’Union européenne, à une multiplication des facteurs de déstabilisation parmi lesquels : la croissance démographique rapide (…), l’influence accrue des fondamentalistes (…). La précarité de la situation risque de provoquer d’énormes flux migratoires, qui pourraient, à leur tour, être à l’origine d’une déstabilisation des Etats membres de l’Union européenne dans le bassin méditerranéen »9.

§10 - C’est cette crainte de l’Europe de voir que les tensions au Maghreb ne se traduisent par de vastes mouvements d’émigration vers son territoire, qui l’a amenée, d’abord, à concevoir l’établissement d’un partenariat avec les pays du Maghreb, puis à l’étendre à d’autres zones de la Méditerranée comme on le constate dans le projet de Barcelone.

Le « Groupe de Haut Niveau Asile-Migrations » : le Maroc dans l’œil du cyclone européen

§11 - Le 1^er juillet 1998, alors qu’il accède à la présidence de l’UE, le gouvernement autrichien a proposé aux instances européennes un document informel de réflexion, qui fut en fait officialisé par la suite. Ce « papier autrichien », qui a eu le mérite de dévoiler au grand jour certaines tendances inquiétantes de la politique européenne, était intitulé : « Document de stratégie sur la politique de l’Union européenne en matière de migrations et d’asile »10. Ce document de travail a été élaboré pour « mettre au point une stratégie spécifique en matière de migration et d’asile au niveau européen et en vue de définir les éléments clés d’une maîtrise efficace des migrations et de renforcer la capacité d’action de l’UE dans ce domaine  »11.

§12 - Le document appelait une « approche pluridisciplinaire, complète et de coopération » qui impliquait aussi des actions concertées, dans les domaines de la politique étrangère et de la défense. S’agissant des rapports avec les pays d’origine ou de transit, le document proposait une politique « de la carotte et du bâton », en instrumentalisant l’aide au développement pour réduire de manière significative la pression migratoire : «  Des accords, avec les pays d’origine peuvent s’avérer un moyen dissuasif très efficace dans la gestion des migrations  ». Cet autre passage du même document autrichien est encore plus significatif : « La quasi-totalité des accords bilatéraux de l’Union avec des Etats-tiers devrait incorporer l’aspect migratoire… Par exemple, l’aide économique devrait être rendue dépendante de la question des visas, l’amélioration des passages de frontières de garanties pour la réadmission, les correspondances aériennes de la qualité du contrôle aux frontières et l’accord pour fournir une aide économique de mesures réelles pour réduire les causes d’émigration »12.

§13 - C’est sur la base de ce document que le gouvernement néerlandais a proposé la création d’un groupe de travail pluridisciplinaire ou « transpiliers » (constitué de hauts fonctionnaires),qui effectuerait une analyse horizontale pour un nombre restreint de pays d’origine de demandeurs d’asile et d’immigration et formulerait ultérieurement des propositions d’actions concrètes. Celles-ci sont destinées, soit à arrêter l’émigration en direction de l’UE en provenance de ces pays, en permettant notamment un triage ou un filtrage à la source des demandeurs d’asile, soit par le biais des accords de réadmission,à réadmettre vers ces pays les illégaux ou bien ceux qui n’ont pu bénéficier du statut de l’asile en Europe. Dans cet esprit, le Groupe était chargé d’indiquer également les possibilités de coopération avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) et d’autres organisations intergouvernementales (comme l’Office International des Migrations), gouvernementales ou non gouvernementales, non pas dans les pays d’accueil européens, mais dans les régions d’origine.

§14 - La proposition néerlandaise a été agréée par le Conseil européen de Vienne de décembre 1998 par l’institution d’un Groupe de Haut Niveau Asile et Migration, destiné à dégager une approche commune intégrée et interpiliers, ciblée en particulier sur certains des principaux pays d’où viennent des demandeurs d’asile et des migrants.

§15 - L’Irak ayant déjà – bien avant la seconde guerre menée par les Etats-Unis d’Amérique et leurs alliéscontre son régime –fait l’objet d’un plan d’action concernant les flux migratoires (26 janvier 1998), le Groupe de Haut Niveau Asile Migration a retenu lors de ses réunions du 17 décembre 1998 et du 11 janvier 1999, cinq autres pays : l’Albanie (et la région avoisinante), l’Afghanistan (et la région limitrophe comprenant en particulier l’Iran et le Pakistan), la Somalie, le Sri Lanka et le Maroc comme pays pilotes, en vue de l’élaboration d’un plan d’action, destiné à arrêter des mesures de lutte contre l’émigration clandestine et/ou à stopper l’afflux de demandeurs d’asile.

§16 - Si l’Albanie ainsi que le Maroc sont des pays à la fois d’émigration et de transit vers l’UE, les quatre autres cibles sont des pays uniquement d’émigration. Pour ces quatre derniers cas, les raisons peuvent être variées compte tenu du contexte, mais elles se sont ramenées pour l’essentiel à des guerres civiles pour des raisons ethniques ou religieuses.Celles-ci entraînent un effondrement de l’économie et des persécutions qui engendrent à leur tour, dans un premier temps, des mouvements de réfugiés vers les pays limitrophes, et dans un deuxième temps, des demandes d’asile dans les pays européens, elles-mêmes suivies par le regroupement familial lorsque l’asile est accepté.

§17 - Pour ce qui est de l’Albanie, une première version du Plan d’Action en date du 7 juillet 1999, préconisait déjà le financement par l’Union européenne de « camps de transit » sur le territoire albanais. Ces camps « devraient dissuader les émigrants clandestins qui cherchent à pénétrer en Europe  »13. Dans la seconde version en date du 23 septembre 199914, ce dernier passage ainsi que le terme « camps de transit » ont été retirés, sans doute pour désarmer les militants des droits humains opposés à l’existence de ce genre de camps d’enfermement pour étrangers15.

§18 - S’agissant du plan d’action « Maroc », dont la coordination a été assurée « à la demande expresse de l’Espagne »16, une seule mesure sur dix-huit concerne l’aide à l’intégration des ressortissants marocains qui séjournent légalement dans les Etats membres de l’UE17. Encore faut-il préciser que cette mesure, que l’on retrouve d’ailleurs avec la même formulation dans les autres plans des pays cibles, se présente comme un vœu pieux, vu l’absence de volonté politique européenne en la matière, en dépit de certaines velléités.

§19 - Par ailleurs, le contexte socio-économique de l’émigration au niveau du pays d’origine n’est que très marginalement abordé, alors que, selon même le discours volontariste de Tampere (conseil européen du 15-16 octobre 1999), il devrait être au centre de la réflexion pour l’action, en particulier pour la lutte contre la pauvreté et pour l’amélioration du niveau de vie des populations défavorisées (essentiellement celles du rural). Ceci n’a pas empêché le secrétaire d’Etat espagnol chargé à l’époque de la politique extérieure de l’UE, de qualifier ce document comme « un plan de dialogue qui comporte une forte dimension de développement »18. Une appréciation similaire a été faite par le sénateur français Paul Masson qui estime dans un rapport que ce plan d’action, au même titre que les autres plans concernant les autres pays pilotes, « a étudié les moyens de lutter contre les facteurs à l’origine de l’immigration : pauvreté, conditions de vie… »19.

§20 - En fait, plus de la moitié des mesures arrêtées par le plan d’action « Maroc » portent le sceau exclusif de la répression ou de la simple prévention de l’immigration clandestine, montrant ainsi une orientation sécuritaire manifeste, qui constitue la toile de fond de la démarche. Dans l’arsenal proposé par ce plan, relevons les mesures suivantes :

§21 - Soulignant les hésitations du Maroc à appliquer les accords bilatéraux de réadmission avec certains Etats membres de l’UE, le plan d’action préconise la mise en œuvre effective par le Maroc des accords de réadmission existants20.

§22 - Signature de nouveaux accords de réadmission pour les catégories suivantes de personnes ne répondant pas aux conditions en vigueur pour pouvoir accéder au territoire des Etats membres ou y séjourner : ressortissants marocains et ressortissants des pays-tiers et apatrides qui, venant du Maroc, sont entrés ou restés illégalement sur le territoire des Etats membres.

§23 - Mettre à profit la coopération UE/CE avec le Maroc pour régler la question du retour des ressortissants qui sont entrés illégalement sur le territoire de l’Union21.

§24 - Rétablissement par le Maroc des visas pour les ressortissants des pays suivants : Sénégal, Mali, R.P du Congo, Côte d’Ivoire, Guinée (Conakry), Niger…

§25 - En vue de mettre en application cette disposition du plan d’action, la délégation de la Commission européenne accréditée à Rabat, a même fait une « offre » au ministre marocain des Finances par une lettre en date du 25 janvier 2000, consistant à inscrire une provision de trois millions d’euros sur le sujet « migration » dans le programme indicatif national de MEDA22 ; cette « carotte » étant destinée à porter assistance au Maroc pour le rétablissement des visas pour les ressortissants de tous les pays subsahariens.

§26 - Rendre plus efficace l’action des agents de liaison des compagnies aériennes par une analyse détaillée des mouvements migratoires et par l’envoi d’officiers de liaison dans les principaux aéroports afin d’améliorer les contrôles aux portes d’embarquement.

La subordination des relations UE-Maroc à la lutte anti-migratoire

§27 - Devant les réticences du Maroc à appliquer le plan d’action du Groupe de Haut Niveau le concernant, l’Union européenne a utilisé d’autres moyens, en inoculant le virus sécuritaire et en « contaminant » l’agenda de développement, en schengénisant MEDA, et de manière plus générale le partenariat social euro-marocain23. La schengenisation de MEDA dont nous parlons ici, ne renvoie pas bien entendu à l’espace Schengen lui-même, conçu de manière ouverte comme espace de liberté, de sécurité et de justice, un espace sans frontière intérieure. Ce que nous visons, c’est l’autre facette qui suppose des mesures compensatoires, avec notamment l’existence de frontières extérieures relativement verrouillées et hermétiques. De cette manière, l’UE a réintroduit par d’autres biais et en les inscrivant même dans une logique d’ensemble, les principaux éléments du plan d’Action qui furent même enrichis, affinés et complétés par d’autres initiatives. MEDA, qui est issu de la Conférence de Barcelone de novembre 1995, a ainsi connu ces dernières années une dérive par rapport à sa vocation initiale.

§28 - Par rapport aux migrations et dans le cadre de l’acquis Schengen, nous verrons que MEDA II est en fait utilisé non pas pour des besoins socio-économiques de développement ou de renforcement de l’Etat de droit, mais dans une problématique ou une optique de plus en plus sécuritaire. Ce financement d’un programme Justice-Affaires Intérieures (JAI) répond à la logique institutionnelle euro-européenne. Il porte préjudice à d’autres projets programmés ou à lancer concernant des domaines socio-économiques très importants. Désormais, MEDA est instrumentalisé dans la logique de Schengen, à travers les mesures policières et répressives décidées en matière migratoire pour les pays « partenaires » et qui plus est, touchent à leur souveraineté. Ce sont ces exigences draconiennes qui s’imposent dorénavant aux pays-tiers, impliqués de plus en plus directement dans le contrôle des frontières extérieures de l’UE.

§29 - Dans sa communication en date du 13 février 2002, la Commission a clarifié ses objectifs dans ce domaine et décliné certaines recommandations à faire entériner par la conférence de Valence qui eut lieu deux mois plus tard. Le chapitre intitulé « Liberté, justice et gouvernance » mérite d’être largement sollicité : « Le dialogue entre les partenaires en matière de politique et de sécurité concerne non seulement la politique extérieure, mais requiert également une étroite coopération administrative et judiciaire pour aborder la dimension transfrontalière de questions telles que la lutte contre la criminalité organisée, l’immigration clandestine et la traite des êtres humains, la gestion des flux migratoires légaux et le traitement réservé aux immigrés. Les événements du 11 septembre ont mis en lumière de façon dramatique notre vulnérabilité face aux actes terroristes et ont fait ressortir la nécessité d’une étroite coopération internationale pour lutter contre ce fléau. Tous ces éléments ont des conséquences directes sur la population de nos pays et concernent de nombreux domaines de la politique gouvernementale, notamment les questions ultrasensibles de la sécurité nationale et des affaires intérieures. La coopération dans ces domaines témoigne de la nouvelle maturité et du resserrement des relations euro-méditerranéennes ; toutefois, de nouvelles approches devront être adoptées en matière de coopération administrative »24.

§30 - La Commission précise alors le champ concret dans lequel elle propose d’atteindre l’adhésion des Etats-tiers partenaires du processus euro-Med : « A la suite des contacts pris en 2001 et 2002, les partenaires devraient convenir à Valence d’un cadre général de coopération dans les domaines susmentionnés. Si tel est le cas, la Commission est prête à lancer, en 2002, un programme régional visant à promouvoir la liberté, la justice et la bonne gouvernance pour aider ses partenaires à coopérer dans ces domaines. Ce programme devrait faciliter le dialogue et permettre de déterminer les activités pouvant être reprises au niveau national ou infra-régional. L’UE est disposée à fournir une aide financière au titre du programme MEDA, afin de couvrir l’assistance technique et la formation nécessaire pour aider ses partenaires à aborder tous ces sujets délicats et à établir, de cette manière, des relations administratives de travail à long terme entre les experts et les gouvernements, susceptibles de favoriser le développement d’une zone stable de justice et de liberté dans la région »25.

§31 - Le document d’encadrement, intitulé « Programme régional de coopération en matière de justice, lutte contre la drogue, contre le crime organisé et contre le terrorisme et de coopération en matière d’intégration sociale des migrants, de migrations et de circulation des personnes », a bien été approuvé par la Conférence de Valence. Il prévoit un catalogue de mesures et/ou une série d’initiatives qui pourraient être prises avec une participation des deux rives. Ces initiatives sont volontaires, et la mise en œuvre du programme retenu au niveau régional, sub-régional ou national, devra s’effectuer de façon concertée et progressive.

§32 - Parmi les multiples objectifs à atteindre dans les divers champs auxquels le titre même du document d’encadrement renvoie, on peut citer les deux suivants  : « Mise en place de systèmes modernes et efficaces de contrôle et de surveillance des frontières, notamment en renforçant les infrastructures administratives, en assurant une assistance technique pour la formation du personnel qui y est affecté et en coopérant en matière d’utilisation des moyens techniques appropriés. Dans cet esprit, il faudra prévoir la formation des policiers des frontières et des agents des compagnies aériennes et maritimes dans le domaine de la détection des faux documents » ; « Promouvoir, autant que possible, des accords bilatéraux entre l’Union européenne et les partenaires méditerranéens, ainsi qu’entre les partenaires méditerranéens eux-mêmes, de réadmission des personnes en situation irrégulière conformément aux règles du droit international public et, le cas échéant, aux obligations contenues dans les accords d’association et les accords bilatéraux entre les partenaires euro-med »26.

§33 - Si la formulation a été assouplie à Valence par rapport au document initial « JAI » et si un rééquilibrage relatif a été opéré, en sauvegardant le caractère volontaire des mesures à prendre et la nécessité d’une réelle concertation préalable, nous constatons que la Commission européenne n’a pas attendu que ce cadre général de coopération soit adopté pour le mettre à exécution. Dans le cas du Maroc, il ne s’agit pas de simples contacts pris en 2001-2002, comme l’avance la communication de la Commission du 13 février 2002 27, mais de décisions déjà adoptées par l’UE, et dont le financement était déjà arrêté.

§34 - Certes, en préparation de la Conférence de Valence, le Maroc avait bien formulé quelques commentaires et propositions sur le document initial européen28, mais on relèvera que les dimensions JAI, introduites auparavant dans le programme MEDA, n’ont pas suivi la démarche et l’esprit préconisés par le plan d’Action de Valence et le document d’encadrement sur les matières « JAI » auxquelles il renvoie. L’UE aurait même pu se prévaloir de l’acceptation par le Maroc du « Programme Indicatif National 2002-2004 » pour essayer de faire passer une position plus « musclée » à Valence dans le domaine migratoire…

§35 - On peut se poser la question du pourquoi de cette acceptation. Il s’agit essentiellement d’une absence de vigilance des autorités marocaines qui ont été piégées, et voici pourquoi.

§36 - En octobre 2001, à l’occasion de la tenue du Comité d’association Maroc-UE à Bruxelles, la partie marocaine avait présenté une demande de financement de l’ordre de 80 millions d’euros pour l’acquisition de matériel (radars, vedettes rapides, jeeps, etc.) destiné à renforcer la lutte contre l’émigration clandestine. Or, au lieu d’en faire un dossier technique à part, les services de la Commission européenne l’ont immédiatement intégré dans le cadre du Programme Indicatif National (PIN) pour le Maroc 2002-2004, qui était sur le point d’être finalisé par les services de la Commission à Bruxelles. Tout en réduisant la somme à 40 millions d’euros et en l’imputant sur le budget global de MEDA pour le Maroc (plutôt qu’en débloquant un financement exceptionnel), Bruxelles a présenté sa démarche et la rapidité avec laquelle elle avait répondu, comme un signe de grande ouverture sur le Maroc, comme le signe du renforcement du partenariat privilégié entre le Maroc et l’UE.

§37 - Mais s’agissant du domaine migratoire et des aspects sécuritaires qui en constituent la priorité dans le « PIN », peut-on dire, comme ceci figure dans l’accord signé le 24 janvier 2002 à Rabat entre le ministre des Finances Fathallah Oualalou et l’Ambassadeur Sean Doyle, alors chef de la Délégation de la Commission européenne au Maroc, que « le programme indicatif national 2002-2004 entre également dans le cadre de la réalisation des objectifs de développement économique et social du gouvernement du Royaume du Maroc, tels que ces objectifs ont été déclinés dans le Plan quinquennal 2000-2004 et tels qu’ils découlent des différentes initiatives prises par les pouvoirs publics au Maroc  » ?29

§38 - Ces formules enrobées diplomatiquement lors de la préparation du projet d’accord par la partie européenne doivent être décryptées. Le contrôle frontalier, tel qu’il est conçu par la partie européenne, comme nous le verrons plus loin, figure-t-il parmi les priorités nationales arrêtées par la planification marocaine dans le cadre du Plan quinquennal 2000-2004 ? Sinon, de quelles initiatives des pouvoirs publics marocains s’agit-il ? Le Maroc aurait-il demandé à faire l’objet d’un contrôle par l’UE à ses propres frontières ? Le Maroc aurait-il pris l’initiative de demander à l’UE qu’il fasse l’objet d’une immixtion dans ses affaires intérieures et que sa souveraineté soit bafouée avec son propre consentement ?

§39 - La réalité est toute autre. Comment la partie marocaine au comité d’association Maroc-UE a-t-elle pu souscrire aux conclusions de la réunion de ce comité tenue à Rabat le 13 mars 2002 et qui énoncent que « concernant la coopération financière, le Comité s’est félicité de l’accord intervenu sur le programme indicatif national 2002-2004 »30 ? Pourquoi n’a-t-on vu que l’aspect purement financier, sans se préoccuper des enjeux stratégiques et des implications politiques qui sont derrière certaines nouvelles rubriques de MEDA, tel le contrôle frontalier ? Par ailleurs, le Comité «  a convenu de rédiger un programme de travail pour l’année 2002 au sujet notamment de la réadmission »31.

§40 - Dans une démarche de récupération, Sean Doyle a tenté dans certaines déclarations médiatiques, de banaliser la question, en orientant l’interprétation dans un sens déterminé. Il indiquait fin mars 2002 : « Le Maroc a compris que l’immigration clandestine posait des problèmes politiques majeurs au sein des pays de l’Union européenne et il commence à faire des pas importants pour convertir les flux clandestins en flux légaux, avec l’aide de plusieurs Etats membres et du programme MEDA »32.

§41 - En définitive, on ne peut que regretter l’absence de vigilance politique des départements ministériels marocains concernés, qui ont donné le feu vert à la signature d’une convention-cadre qui renvoie en fait à une annexe constituant une véritable bombe dans le domaine migratoire. Il est vrai que les passages explosifs et très « sécuritaires » du « PIN » ayant trait au contrôle des frontières figurent en anglais dans un volume rédigé pour le reste en français et que leur sens ait pu par conséquent échapper… Dès lors, l’attitude que voudrait faire adopter l’Europe au Maroc, tendant à réduire ou à supprimer les facilités d’accès à son territoire et à renforcer les mesures de contrôle, d’éloignement et de réadmission est une démarche irrecevable.

§42 - Cette démarche qui place le Maroc devant le fait accompli est loin de constituer un processus de réflexion concertée devant mener le pays à un statut avancé. L’UE continue toujours à définir les normes et à décider pour Rabat, dans le cadre d’un partenariat de plus en plus eurocentrique et asymétrique. Le Maroc reste dans la position d’outsider et de partenaire dominé et n’apparaît nullement, comme le laisserait entendre l’analyse optimiste de son ancienne ambassadrice auprès de l’UE, comme une partie « qui participe à la conception, l’élaboration et l’exécution des projets décidés dans le cadre euro-méditerrannéen »33.

§43 - A cela, et à l’encontre des principes qui doivent guider l’action dans le cadre du processus de Barcelone, il faut ajouter le fait qu’au nord et surtout au sud de la Méditerranée, y compris au Maroc, on néglige d’associer pleinement la société civile à la formulation et la mise en œuvre des politiques migratoires, de même qu’aux critères d’évaluation des actions entreprises. Concernant la dimension migratoire, le gouvernement marocain marginalise non seulement la société civile à l’intérieur du pays, mais également le mouvement associatif au sein de la communauté marocaine établie à l’étranger.

L’instrumentalisation du partenariat euro-méditerranéen

§44 - S’agissant du Maroc, la démarche de la Commission décrite précédemment34 n’est pas restée au niveau des seules intentions. Elle a même été « budgétisée » et inscrite dans le Programme indicatif national MEDA (2002-2004) pour le Maroc, approuvé officiellement par le Conseil le 27 décembre 2001 et ayant fait l’objet d’un accord signé à Rabat le 24 janvier 2002 entre le chef de délégation de la Commission européenne au Maroc et le ministre de l’Economie, des Finances, de la Privatisation et du Tourisme, pour une enveloppe financière indicative globale de 426 millions d’euros35.

§45 - De même, le « document d’encadrement » de Valence concernant le domaine migratoire a été mis à exécution, mais dans une version plus verrouillée et sécuritaire encore, comme le révèle l’analyse du tableau du « PIN » (Programme indicatif national) pour le Maroc pour les années 2002-2004. La problématique migratoire a été en effet appréhendée à travers trois projets d’une enveloppe globale de 115 millions d’euros, se décomposant comme suit : provinces du nord (70 M), circulation des personnes (5 M), contrôle frontalier (40 M).

§46 - On ne s’étendra pas sur le premier projet, sauf pour observer que c’est la première fois que les provinces du nord apparaissent en tant que zone géographique. Dans les financements précédents, c’était le critère sectoriel qui prévalait (eau potable, infrastructure routière, etc.), en identifiant ce qui, dans les projets assumés à l’échelle nationale par des départements ministériels ou autres organismes, pouvait concerner la zone nord et qui sont coordonnés par l’Agence pour la promotion et le développement économique et social des préfectures et provinces du nord. C’est ainsi que sur les 630 millions d’euros consacrés jusqu’à la période considérée par MEDA au Maroc, 228,25 millions d’euros ont été affectés par diverses administrations marocaines à des projets comportant pour la plupart une composante « Provinces du nord », soit 45% du total. Par conséquent, la nouveauté n’existe que par rapport au critère géographique, les Provinces du nord constituant de fait le passage privilégié pour les candidats à l’émigration vers l’Union européenne.

§47 - Qu’en est-il des projets « circulation des personnes » et « contrôle frontalier », quels sont leur contenu et la philosophie sous-jacente ?

La circulation des personnes, un simple euphémisme

§48 - Un second projet prévu par le « PIN » Maroc dans le cadre de MEDA concerne un programme d’appui institutionnel à la circulation des personnes. Par cet euphémisme, une confusion conceptuelle est introduite entre circulation des personnes et émigration/immigration. Par ailleurs, ce projet n’a pas seulement pour but de « créer une structure étatique chargée de canaliser l’émigration légale vers l’extérieur du pays en fonction de la demande », pour reprendre une formule officielle, mais il a un autre objectif inavoué, celui de constituer un moyen d’information et d’observation sur l’émigration illégale, afin de mieux maîtriser les flux migratoires et de prévoir dans le détail les moyens concrets de cette gestion musclée.

§49 - De plus, ce second projet tel que formulé initialement, fait peu cas de l’existence de structures étatiques au Maroc qui ont organisé l’émigration vers l’étranger depuis l’indépendance. Pour les auteurs de la proposition, tout se passe comme si le ministère de l’Emploi n’existait pas avec ses structures centrales et régionales et que la gestion des recrutements et des départs vers l’étranger de manière légale en application de plusieurs conventions de main-d’œuvre, n’avait jamais eu lieu36. Bien entendu, l’organisation du ministère a évolué et conformément à la loi n°51/99 promulguée le 4 juin 2000 et portant création de l’Agence Nationale de Promotion de l’Emploi et des Compétences, les attributions en matière d’émigration relèvent, depuis cette date, de cette institution qui dépend elle-même du ministère de l’Emploi37. Ce n’est que plus tard, que le projet a tenu compte de l’existence de cette structure. Dès lors, on peut se poser la question de la crédibilité et du degré de sérieux de la démarche de Bruxelles concernant le Maroc, dans la mesure où la réalité institutionnelle marocaine est pratiquement ignorée…

§50 - Par ailleurs, l’aide mémoire de la fin de mission établi à propos de l’Anapec en octobre 2004, ne tient toujours pas compte du contexte de l’environnement de cette agence pour l’emploi38. « Il s’agit aux dires de sources internes à l’Anapec, non pas de propositions qui découlent d’une enquête de terrain, mais d’un travail de ‘copier-coller’ de plus en plus commode pour rédiger de tels rapports  »39. Le rapport a même suscité une grève nationale des fonctionnaires de l’institution en raison du plan de restructuration proposé, conçu comme une « condition essentielle » au financement de la seconde phase par MEDA 2 40.

Le contrôle frontalier, une ingérence manifeste

§51 - Dans le PIN-Maroc, le projet contrôle frontalier est présenté comme renvoyant à « un programme institutionnel de lutte contre l’immigration illégale qui devra aider le gouvernement marocain à renforcer le contrôle des frontières, via la fourniture des équipements et l’assistance technique nécessaire  »41. Les objectifs de ce programme de gestion des contrôles frontaliers auxquels est initialement accordé 40 millions d’euros, et dont la programmation a été arrêtée pour l’année 2003, sont doubles : d’une part établir une plus grande sécurité des frontières internationales afin de diminuer la criminalité transfrontalière et la migration illégale ; ceci concerne les points de passages terrestres ainsi que les frontières maritimes et aériennes ; d’autre part renforcer la capacité de recherche et d’investigation pour lutter contre le trafic des êtres humains, en y incluant le matériel et l’entraînement adéquats. Les groupes vulnérables doivent être prioritaires dans cette action.

§52 - La description du programme permet de dévoiler le cadre général de l’action et sa philosophie. Compte tenu de la complexité du domaine, précise le document « PIN », le Maroc a besoin de développer une stratégie très détaillée dans laquelle il est expliqué comment il se propose de résoudre le problème de la lutte contre la migration illégale. Une assistance européenne pourrait être fournie dans ce contexte, qui va bien au-delà de la simple livraison du matériel. Une mission composée d’experts d’Etats membres de l’UE a été prévue pour mener une analyse destinée à identifier les éléments spécifiques du programme. Elle a été composée ultérieurement par l’Espagne, l’Italie, les Pays Bas, le Portugal, la France et a effectué entre les mois de juillet et d’octobre 2002 une « mission d’identification », consistant notamment en visites sur le terrain (aéroports, ports…)42. Trois objectifs ont été assignés à cette mission par le PIN.

§53 - 1- Aider à la mise en place d’une institution qui sera chargée d’appliquer les lois sur les opérations par la police des frontières, de développer des méthodes de travail adéquates, de réaliser une coordination entre toutes les forces de sécurité agissant aux frontières, de développer une stratégie et des techniques de contrôle visant à éliminer les risques aux frontières et de s’aligner graduellement, s’agissant du système des visas, sur les standards de l’UE. Ceci doit être la même approche vis-à-vis de tous les autres organes chargés de lutter contre le trafic des êtres humains.

§54 - 2- Organiser un entraînement. Des stages sont à assurer pour la police des frontières et pour toutes les autres forces de sécurité pour l’utilisation des techniques et du matériel modernes afin d’éviter les risques aux frontières.

§55 - 3- Assurer l’investissement et la subvention du matériel pour les points de passages et les frontières maritimes et maîtriser toutes les autres techniques nécessaires en vue de réaliser un contrôle efficace. Il est essentiel, ajoute le rapport, que l’institution chargée d’appliquer les lois sur les frontières soit mise en place avant que l’aide matérielle ne soit fournie.

§56 - Les résultats attendus de ce programme sont les suivants : application de la loi marocaine sur les frontières ; équipement et entraînement de la police des frontières ; application effective de la sécurisation des frontières avec une meilleure intégration au système national de police ; utilisation à grande échelle des techniques d’analyse du risque ; organisation adéquate des frontières « vertes » et maritimes ; mise en place graduelle aux points de passages frontaliers d’un système de contrôle effectif rapide.

§57 - Les indicateurs de performance ont été identifiés comme suit : mesurer le crime transfrontalier par le nombre d’arrestations ; une analyse adéquate sur les risques sera mesurée par le nombre d’opérations qui ont eu un succès contre le trafic des êtres humains ; nombre de trafiquants arrêtés ; efficacité de la coordination entre les législations des différents pays concernés ; facilitation et réduction du temps de passage des commerçants légaux et autres passagers, amélioration de la fluidité des passages aux frontières ; assurer une bonne utilisation des procédures pour une gestion efficace.

§58 - La formulation du projet prévoit également les risques encourus par le programme. En vue d’atteindre les objectifs tracés, l’administration marocaine se doit de concentrer ses efforts en vue de renforcer et de soutenir sa propre capacité de lutte contre l’intelligence criminelle et la corruption. Si ces efforts sont insuffisants, il y a de grands risques que les buts du programme ne soient pas atteints. Le document du PIN conclut sur ce point en précisant que les mesures à appliquer doivent être équilibrées et intégrées à d’autres mesures concernant les migrations, pour que des résultats tangibles soient atteints. En août 2003, une convention de financement du projet (ou sorte de contrat avec le bénéficiaire qu’est le Maroc) a été préparée, ouvrant la voie à une finalisation, permettant le démarrage des activités et l’élaboration d’un système de mise en œuvre. La signature a eu lieu à Rabat le 20 décembre 2004. Pour Wali, directeur général des affaires intérieures au ministère marocain de l’Intérieur, elle constitue « l’aboutissement d’un processus dynamique mené depuis deux ans qui a permis aux deux parties d’étoffer et d’ancrer une culture de travail commun et concerté entre deux partenaires responsables. Avec la concrétisation de ce projet, le Maroc et l’UE posent un nouveau jalon au niveau de la coopération exemplaire, privilégiée et multidimensionnelle entre les deux parties et qui exprime toute sa vitalité et son intensité dans le statut avancé qui est aujourd’hui au centre de notre démarche et vision stratégique commune »43.

§59 - Cette convention de financement du programme maroco-communautaire, relatif à la gestion des contrôles frontaliers et dotée de 40 millions d’euros, a intégré les aspects liés à l’appui institutionnel, à la formation des unités en charge de la lutte contre la migration clandestine, à la sensibilisation et à l’équipement. Cette dernière composante renvoie aux moyens mobiles de détection (radars), d’observation et d’identification (caméras infrarouges), de détection de passage (senseurs électromagnétiques, sismiques ou acoustiques), de transmission (moyens fixes, mobiles et portatifs), de surveillance (jumelles), d’intervention (véhicules 4 x 4 et deux roues), de transports (camions 4 x 4) et de secours 44.

§60 - Bien après l’incorporation de l’acquis Schengen dans les structures de l’UE, le « laboratoire Schengen » continue ainsi à fonctionner avec de nouveaux terrains d’expérimentation avancée, situés cette fois-ci à l’extérieur même de l’Europe, en déplaçant les frontières sud de l’UE, vers l’Afrique du Nord. Ainsi, du point de vue de l’Union européenne, les enjeux de sécurité comme la maîtrise des flux migratoires, de transit que connaît le Maroc, nécessitent un travail d’adaptation, non seulement de la législation marocaine et des normes en vigueur dans ce pays, mais aussi des instruments et des pratiques administratives et policières y prévalant, et imposent au Maroc d’apporter sa contribution, en la plaçant dans l’esprit et la philosophie conçus par l’Europe sécuritaire.

§61 - C’est la signification à donner à l’annonce, le 10 novembre 2003, (confirmée un an plus tard par l’approbation au Conseil des ministres du 22 décembre 2004) des décrets relatifs aux attributions et à l’organisation du ministère marocain de l’Intérieur, officialisant la création en son sein de deux nouvelles entités : Direction des Migrations et de la Surveillance des frontières et Observatoire des Migrations45. Le rôle principal de la première structure est la mise en œuvre opérationnelle d’une stratégie nationale dans le domaine de la lutte contre les réseaux de trafic d’êtres humains et la surveillance des frontières. Sa mission est prise en charge par la Brigade Nationale de Recherche et d’investigation chargée de lutter contre l’im(é)migrationillégale. Celle-ci a en particulier comme attribution l’instruction des dossiers concernant le trafic d’êtres humains dans tout le Maroc. Pour mener son action, elle s’appuie sur sept délégations régionales (Laâyoune dans les provinces sahariennes du Maroc, Larache, Tanger, Tétouan, Al Hoceima, Nador, Oujda) situées dans les régions à forte émigration et aux frontières extérieures du Maroc. Les délégations chargées d’empêcher les départs vers l’Europe appliquent régionalement la politique décidée nationalement, celle « d’investigation, de surveillance, de détection, de coordination et d’intervention »46.

§62 - L’Observatoire des Migrations a, quant à lui, pour mission d’élaborer une stratégie, d’entreprendre des études, de collecter, centraliser, traiter et diffuser les statistiques et les informations sur les migrations à l’échelle nationale, et de présenter des propositions concernant la lutte contre l’émigration illégale. Dans sa composition attendue, on relève quelques ministères concernés (Intérieur, Affaires Etrangères, Justice, Emploi, Finances), ainsi que la Direction des douanes, mais également les représentants des forces de sécurité : Forces Armées Royales, Gendarmerie Nationale, Forces Auxiliaires, Direction Générale de la Sûreté Nationale.

Notes :

9 Commission européenne, Document de travail du 18 mai 1995 concernant le rapport relatif à la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulé « Le renforcement de la politique méditerranéenne de l’Union européenne : propositions pour la mise en œuvre d’un partenariat euro-méditerranéen », DOC FR/DT/273/273079/F3, voir le site : http://europa.eu.int/abc/doc/off/bull/fr/9503/p104057.htm
10 CK4 – 27 – ASIM 170, 1^er juillet 1998.
11 « Document de stratégie sur la politique de l’Union européenne en matière de migrations et d’asile », ibid.
12 Ibid.
13 Cette citation est issue de la première version du Plan d’Action en date du 7 juillet 1999.
14 Conseil de l’Union européenne, « Plan d’action pour l’Albanie et la région limitrophe », doc. n° 7886/1/00JAI40 A 641.
15 Voir également l’intervention de Nicholas Busch, « Politique d’asile et d’immigration de l’Union européenne : un moyen efficace de maintenir la sécurité et la stabilité en Europe ? », présentée lors du séminaire international « Union européenne ; havre de justice ou cauchemar orwellien ? », Université de Tampere, 13 octobre 1999.
16 Elorza J., Ambassadeur, représentant permanent de l’Espagne auprès de l’UE, Union européenne.
17 Conseil de l’Union européenne, « Plan d’action pour le Maroc », Doc. n°11426/99 ; JAI 75AG30 du 30 septembre 1999.
18 Voir l’intervention de De Miguel R., in « Maroc-Union européenne : un destin commun ». Actes du colloque de Bruxelles du 21 octobre 1999 édités par le Cercle d’Amitié euro-Marocain, Paris, février 2000, p. 19.
19 Masson P., « Europe face à l’immigration : quels objectifs ? Quels moyens ? », Rapport au Sénat français, n° 438, annexe au procès-verbal de la séance du 22 juin 2000, p. 36.
20 Rappelons que le Maroc a signé des accords de réadmission avec l’Espagne (13 février 1992), l’Allemagne (22 avril 1998), l’Italie (27 juillet 1998 et son protocole additionnel du 18 juin 1999). A cela il faut ajouter le protocole de réadmission avec la France, entré en vigueur le 10 janvier 1993 et les protocoles d’identification ou P.V liant le Maroc à la Belgique et aux Pays-Bas, en particulier pour permettre le retour des illégaux marocains sans papiers.
21 C’était déjà, avant le Conseil européen de Séville (juin 2002), la volonté exprimée d’utiliser l’aide au développement comme un moyen de pression et de chantage pour amener les pays d’émigration à coopérer en matière de réadmission. Dans cet esprit également, on peut ranger la communication de la Commission en date du 15 novembre 2001 concernant une politique en matière d’immigration clandestine : «  L’Union européenne devrait faire usage de son poids politique pour encourager les pays-tiers qui se montrent peu enclins à remplir leurs obligations en matière de réadmission », COM (2001) 672 final, paragraphe 4.7.7, p. 27.
22 MEDA est le principal instrument financier de la coopération économique et financière du partenariat euro-méditerranéen.
23 Cette pratique se retrouve également dans les rapports entre les Etats-Unis d’Amérique et les pays limitrophes.Voir sur ce point les travaux de Delphine Nakache.
24 Commission européenne, communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen en vue de préparer la réunion des ministres euro-méditerranéens des Affaires Etrangères à Valence les 22 et 23 avril 2002, SEC (2002) 159 final, 13 février 2002, disponible sur le site suivant : http://europa.eu.int/comm/external_relations/euromed/sec02_159_fr.pdf, chapitre « Liberté, justice et gouvernance », pp. 6-7.
25 Ibid.
26 Document d’encadrement de la Conférence de Valence les 22-23 avril 2002, intitulé « Programme régional de coopération en matière de justice, de lutte contre la drogue, contre le crime organisé et contre le terrorisme, et de coopération en matière d’intégration sociale des migrants, de migrations et de circulation des personnes ».
27 Ibid.
28 Ministère marocain des Affaires Etrangères et de la Coopération, « Pour une dynamisation du partenariat euro-méditerranéen », Rabat, 5 avril 2002.
29 Voir le texte de la convention-cadre signée le 24 janvier 2002 à Rabat concernant le programme MEDA.
30 Maroc-UE, Conclusions de la réunion du Comité d’association, Rabat 13 mars 2002, reproduites dans la « Lettre d’information » de la Délégation de la Commission européenne au Maroc, janvier-mars 2002
31 Ibid.
32 Interview de Sean Doyle à La Gazette du Maroc, Casablanca, 25 mars 2002, p. 36.
33 Entretien avec Aïcha Belarbi, alors ambassadrice du Maroc auprès de l’UE, publié sous le titre « Nous oeuvrons pour un partenariat équilibré » (Propos recueillis à Valence par Amina Talhimet), Libération, Casablanca, 24 avril 2002.
34 A partir de la communication COM (2001) 672 final.
35 Partenariat euro-méditerranéen, Maroc : document de stratégie (2002-2004), Programme Indicatif National (2002-2004).
36 Pour l’Europe, il s’agit de la signature par le Maroc de conventions de sélection et de recrutement de travailleurs avec les pays suivants : Allemagne (28 mai 1963), France (1^er juin 1963), Belgique (17 février 1964), Pays-Bas (14 mai 1969). A cela, il faut ajouter l’accord administratif en date du 30 septembre 1999 entre l’Espagne et le Maroc, relatif aux travailleurs saisonniers marocains en Espagne. Mentionnons également les accords de main-d’œuvre signés par le Maroc avec la Libye (août 1965), Qatar (17 mai 1981), Emirats Arabes Unis (22 décembre 1981), l’Irak (25 mai 1982), Jordanie (20 avril 1983).
37 C’est dans ce cadre que s’inscrit l’affaire « Annajat » dans laquelle quatre vingt mille jeunes, dont trente mille étaient destinés à travailler sur des bateaux de croisière, ont été floués, ayant fait l’objet d’une « arnaque » par la société émiratie, après paiement des frais médicaux de sélection.
38 Voir Holleweg W., Rambier A., « Diagnostic institutionnel et organisationnel de l’Anapec », Projet Appui à la création de l’emploi au Maroc MAR/B7–4100/1B/990130, Aide mémoire de fin de mission, octobre 2004. Rapport établi pour le compte de l’Union européenne.
39 Bensmaïn A., « Un rapport d’experts pour le compte de la Commission européenne met en émoi l’Anapec », Le Matin du Sahara et du Maghreb, Casablanca, 4 novembre 2004.
40 En prévision du Conseil d’Administration de l’Anapec prévu initialement pour le 8 novembre 2004 (et reporté), l’aide mémoire avait même préparé toute une série de résolutions à faire avaliser obligatoirement : « Il est recommandé que le projet d’intermédiation internationale sous Méda 2 à l’Anapec soit conditionné par les décisions relatives à sa restructuration, au niveau institutionnel et organisationnel ».
41 Voir Partenariat euro-méditerranéen. Maroc, document de stratégie (2002-2004), Programme indicatif national (2002-2004), 24 octobre 2001, p. 25. Le descriptif de ce projet figure dans le point 7.2.2.2.2. sous le titre « Gestion des contrôles frontaliers », pp. 40-41.
42 Commission européenne, Programme Meda-Maroc, « Gestion des Contrôles Frontaliers ». Mission d’identification au Maroc, juillet-octobre 2002, Rapport final, novembre 2002.
43 Mansouri M.Y., directeur général des Affaires Intérieures. Il a été, avec Abdellatif Loudiyi (secrétaire général du ministère des Finances et de la Privatisation), signataire du côté marocain de cette convention. La partie communautaire été représentée par Christian Leffler, directeur de la Méditerranée à la Commission européenne. La citation figure dans une dépêche de l’agence officielle Maghreb Arabe Presse en date du 20 décembre 2004.
44 Voir notamment Le Matin du Sahara et du Maghreb, édition du 21 décembre 2004.
45 Voir la déclaration faite à l’issue de ce conseil, par Hassan Aourid, porte parole officiel du Palais Royal, publiée notamment dans Le Matin du Sahara et du Maghreb du 23 décembre 2004.
46 Voir le communiqué de l’agence officielle Maghreb Arabe Presse du 11 novembre 2003.
47 Voir le préambule du projet d’accord sur la réadmission. Des formulations similaires se retrouvent, en adaptant bien entendu le contexte géographique, dans l’accord de réadmission déjà signé par l’UE avec Hong Kong (novembre 2002) ou bien dans les projets en cours. Pour une analyse concernant la fonction sécuritaire des accords de réadmission pour l’UE, voir notamment Intrand C., « La politique du donnant-donnant », Communication à la journée d’étude du GISTI du 22 janvier 2003 sur le thème « L’Europe face à l’asile et l’immigration : quelles politiques communes ? ».
48 Alinéa 1, article 2, projet d’accord de réadmission.
49 Alinéa 2, article 2 du projet d’accord.
50 JO 1996 C 274, p. 18.
51 Livre vert COM (2002) 175 final (10.04.2002) et Communication de la Commission relative à une politique communautaire en matière de retour des personnes en séjour irrégulier. COM (2002) 564 final du 14.10.2002.
52 Alinéa 1 de l’article 3 du projet d’accord de réadmission.
53 Voir l’annexe 3 du projet de réadmission.
54 Voir l’annexe 4 du projet de réadmission.
55 Article 13.3.
56 Point 4 de l’article 13.
57 Déclaration du Royaume du Maroc, deuxième session du conseil d’association Maroc-UE, Bruxelles, 9 octobre 2001.
58 Commission des Communautés européennes, « Livre vert relatif à une politique communautaire en matière de retour des personnes en séjour irrégulier », Bruxelles, le 10 avril 2002, COM (2002) 175 final. Disponible sur le site Internet suivant : http://europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/l33192.htm
59 Voir l’Economiste, 13 mars 2003.
60 Il est significatif de relever que dès son lancement le 18 décembre 2003, le site du département chargé de la communauté marocaine résidant à l’étranger http://www.marocainsdumonde.gov.ma/ a tenu à mettre en avant ces points concernant le « dossier réadmission » pour signifier par ce nouveau message, que Rabat s’est bien installé dans ce domaine dans la logique JAI.
61 Mais aucune information n’a filtré jusqu’ici (janvier 2005) sur le contenu exact du document marocain…
62 Interview réalisée par Ahmed Oubari, Libération, Casablanca, 26 mai 2004
63 Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen « Espace de liberté, de sécurité et de justice : bilan du programme de Tampere et futures orientations ». SEC (2004) 680 et SEC (2004) 693, Bruxelles, le 2 juin 2004, COM (2004 401 final. Disponible sur le site suivant : http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/intro/docs/com_2004_401_fr.pdf
64 Conseil de l’Union européenne. Conclusions de la Présidence du Conseil européen de Bruxelles du 4 et 5 novembre 2004, Ref. : 14292/04.
65 Voir le point 1.6.4. des conclusions de la Présidence.