La Grande-Bretagne est souvent présentée comme ayant apporté la première réponse systématique au problème de la pauvreté. On fait référence alors aux fameuses Poor Laws de l’Angleterre élisabéthaine. Comme le note Béatrice Majnoni d’Intignano 1, elles définissent des droits réciproques du citoyen et de la collectivité, répartissent les responsabilités et prévoient des sanctions en cas de manquement.
1- Les Poor Laws anglaises (XVIIe, XVIIIe et XIXe siècles)
La loi de 1601 (Poor Law Act 2) confère un droit à l’assistance à tout habitant d’une paroisse, et à celle-ci l’obligation de l’assister, en argent s’il s’agit d’un enfant ou d’un invalide, sous forme de travail s’il s’agit d’un indigent valide (à domicile ou dans les workhouses 3, sorte d’ateliers collectifs). L’assisté refusant d’exécuter le travail proposé relevait de la prison. Dès l’origine, cette assistance aux pauvres est financée par un impôt général prélevé par la paroisse.
La loi de 1662 (Poor Relief Act 4) oblige les assistés à résider dans leur paroisse, contraignant celle-ci à les prendre en charge.
La loi de 1672 assouplit la distinction entre pauvres invalides et pauvres valides, en faisant interner les enfants et les handicapés dans les workhouses et en autorisant à verser des subsides à certains hommes capables de travailler. La même année un jugement du Parlement (Speenhamland Parliament Act) reconnaît le droit de tout travailleur à un « revenu de subsistance » dépendant du prix du blé et du nombre de ses enfants, obligeant ainsi les communes à verser un complément de salaire à tous ceux qui ne gagnaient pas ce minimum. Ce système perdura plus de trois siècles !
Cette réglementation, imposée aux communes par l’État, fournit des conditions de subsistance aux plus démunis et protège la société contre les conséquences de la marginalité : vagabondage, prostitution et crime. Un sixième du revenu net de la propriété foncière était ainsi redistribué à 10 % de la population au début du XIXe siècle.
Ces politiques sociales commencèrent à susciter des controverses théoriques à l’aube de la révolution industrielle. Les économistes classiques, qui placent l’origine du bien-être essentiellement dans l’effort individuel, et notamment Adam Smith et David Ricardo s’appuient sur les lois démographiques de Thomas Malthus pour montrer que les Poor Laws, en favorisant une natalité excessive, provoquent la baisse des salaires et multiplient le nombre de pauvres. Ils en proposent l’abrogation partielle. En 1832, le Parlement anglais commande une enquête à Nassau Senior qui montre que les Poor Laws poussent les employeurs à verser de bas salaires et constituent une prime à l’imprévoyance ou à l’abandon des enfants 5.
En 1834, le Poor Law Amendment Act 6 rend l’aide plus sélective. Les workhouses soumettront désormais leurs pensionnaires à des contraintes et à des privations, dont la séparation des sexes ; les assistés perdront leurs droits civiques et porteront les stigmates de leur condition 7, préfigurant ainsi l’un des traits caractéristiques de l’État-providence libéral. Cette reconfiguration des workhouses, devenant une véritable menace pour les pauvres, devait les dissuader de demander de l’aide et les inciter à trouver par eux-mêmes leurs ressources, notamment en se déplaçant vers les zones en cours d’industrialisation. Cette réorientation politique des Poor Laws va marquer durablement les mentalités et induire une association idéologique durable entre indigence et immoralité, secours et punition.
Parallèlement à ce système d’assistance, s’était développé un vaste réseau d’organisations charitables privées, dans le but de rééduquer les pauvres pour en faire d’honnêtes citoyens salariés. L’orientation idéologique prédominante (indigence = immoralité) s’exprimait fortement dans ce réseau : ainsi la très puissante Charity Organisation Society 8 exigeait que tout secours matériel s’accompagne de mesures de réforme morale.
Par ailleurs, les sociétés mutuelles et les fonds syndicaux constituaient un troisième circuit de secours, qui s’adressait non aux pauvres mais aux ouvriers régulièrement employés, financé non par des impôts mais par la collecte de cotisations. Ces sociétés mutuelles défendaient jalousement la spécificité et surtout l’autonomie de ce système mutualiste.
Ainsi, à la fin du XIXe siècle en Grande-Bretagne, il existait trois types d’institutions (les Poor Laws, les organisations caritatives et les fonds syndicaux mutualistes) ancrées dans une histoire séculaire, qui, observe Abram de Swaan 9, constituèrent (avec d’autres facteurs) un frein important à l’émergence d’un système national d’assurances sociales obligatoires.
2- La création des assurances nationales obligatoires (1906-1941)
Pauvre ne signifie pas immoralité. Il fallut, note Abram de Swaan, une longue série de rapports sur les conditions de vie des classes ouvrières anglaises pour alerter l’opinion publique et révéler aux élites politiques les réalités de la société industrielle : le caractère involontaire du chômage et la prépondérance des vieillards parmi les indigents. De même, François-Xavier Merrien 10 observe qu’à la fin du XIXe siècle tous les débats sur la pauvreté ou plus largement sur la question sociale tournent autour de la question de la rupture avec la loi sur les pauvres de 1834.
Crise de la mutualité. En outre, les sociétés mutuelles pouvaient de moins en moins entretenir leurs membres dont l’espérance de vie s’allongeait et dont les maladies chroniques devenaient plus fréquentes. Les allocations maladie et invalidité fonctionnèrent progressivement comme des retraites déguisées dont le financement était en crise. Les syndicats devinrent favorables à l’intervention de l’État dans ce domaine.
Nouveau libéralisme. La pensée libérale anglaise évolue vers une prise en compte des formes de libertés « réelles » (par opposition marxiste aux libertés « formelles »). Ce « nouveau libéralisme » vise la protection quant aux problèmes fondamentaux de la société industrielle mais n’intègre ni la question de la redistribution sociale ni la question du niveau de vie.
L’alternance électorale de 1906. Dans ce contexte, les élections de 1906 constituent un élément déclencheur du processus de réforme. Ces élections furent marquées par une défaite historique des conservateurs (passant de 50 % six ans plus tôt à 20 %) au bénéfice des libéraux (de 27,5 % à 60 %) et d’une timide émergence des travaillistes (de 0,3 % à 4,3 %). Le nouveau gouvernement libéral (à gauche de l’éventail politique parlementaire), doté d’une aile radicale avec David Lloyd George aux finances et Winston Churchill au commerce, entendait récupérer le vote ouvrier et intégrer la classe ouvrière dans la société britannique (afin d’éviter la lutte des classes et ses virtualités révolutionnaires) par le développement d’une législation sociale dont les expériences allemandes et françaises fournissaient l’inspiration.
Les nouvelles législations sociales. La Grande-Bretagne semble alors rompre en quelques années avec sa longue tradition d’économie libérale hostile à toute intervention de l’État (NB : l’hostilité demeure néanmoins lorsque cette intervention, notamment les formes d’assistances aux plus démunis, est soupçonnée d’incitation à échapper aux contraintes du marché du travail). En quelques années est créé un système social étatisé qui est, observe François-Xavier Merrien, plus élaboré à certains égards (notamment pour le chômage) que le système allemand.
En 1908, une loi est votée instituant des pensions pour les vieillards ( Old-Age Pensions Act 11). Le financement est assuré intégralement au moyen d’impôts généraux, la pension est versée au bureau de poste local à chaque citoyen de plus de 70 ans et d’un revenu inférieur à 26 £ par an et la loi met un terme à la privation de droits civiques qui accompagnait les allocations des Poor Laws depuis 1834.
En 1911, une loi est édictée qui non seulement institue une assurance face la maladie et à l’invalidité mais aussi — pour la première fois dans l’histoire — une assurance chômage obligatoire ( National Insurance Act 12). Dans son versant maladie / invalidité, cette loi compose avec l’existant, incluant les sociétés mutualistes et les compagnies privées d’assurance dans le fonctionnement complexe d’un système néanmoins étatisé. En revanche sur la partie chômage, la loi est révolutionnaire si l’on considère que toutes les nations européennes ont évité d’aborder le problème du chômage à travers leurs législations sociales. Les crises économiques de 1879 et 1908 ont achevé de convaincre du caractère involontaire du chômage lié aux fluctuations de l’activité économique. Le système créé résulta d’un accord politique tripartite employeurs / employés / État dominé par l’État et financé par les trois parties (cotisations sociales paritaires et subventions publiques). Un réseau d’agences (du même type que l’ANPE) fut chargé de verser les allocations chômage, de contrôler les chômeurs et de faciliter leur réinsertion professionnelle.
3- Le système national de protection sociale (1945...)
Le modèle, l’idéal politique, qui inspire la refonte de la protection sociale britannique est élaboré par William Beveridge.
Une loi sur la famille ( Family Allowances Act ) est votée en 1945 instaurant, pour la première fois en Grande-Bretagne, des allocations familiales.
La loi sur la santé, le fameux National Health Service Act 13, est votée en 1946 avec des conséquences importantes : tous les services médicaux (hôpitaux, spécialistes, généralistes, soins dentaires et ophtalmologie, médicaments, prothèses...) sont accessibles gratuitement à tous les citoyens. Les hôpitaux deviennent propriété de l’État. La répartition géographique des médecins est contrôlée.
Et une loi contre la pauvreté ( National Assistance Act 14) est adoptée en 1948.
L’ensemble des régimes d’assurance existants sont unifiés et gérés par l’État (ministère de l’Assurance nationale). La mise en œuvre commence véritablement à partir de 1948 avec le vote des premiers impôts devant alimenter le système. Ces réformes sont plébiscitées par les Anglais et le gouvernement conservateur qui revient au pouvoir en 1951 n’ose pas y toucher. L’ensemble reste ainsi inchangé jusque dans les années 1960 où l’Angleterre redécouvre la pauvreté, et ce malgré l’explosion des dépenses engagées pour la combattre. Elle constate en outre que, contrairement aux attentes optimistes de ses promoteurs, le système national de santé ne vient pas à bout de tous les problèmes de santé publique.
En 1973, première brèche aux principes de Beveridge, un régime de retraite où la pension dépend des gains apparaît. Les années Thatcher (1979-1991), pendant lesquelles le néo-libéralisme bouleverse la société anglaise, sans parvenir cependant à ébranler les fondements de l’État-providence, verront apparaître les exigences de la gestion privée dans les administrations sociales et les Anglais pourront choisir de quitter le système de retraite public pour adhérer à des systèmes de retraites complémentaires privés et souscriront de plus en plus d’assurances-maladies privées. Le principe d’uniformité des prestations se limite dès lors à l’assistance.
Jérôme VALLUY‚ « Segment - La Grande-Bretagne »‚ in Transformations des États démocratiques industrialisés - TEDI - Version au 9 mars 2023‚ identifiant de la publication au format Web : 118