Segment - La France

L’idée d’une « lenteur » française peut sembler subjective politiquement, mais elle a aussi des dimensions objectives, de deux points de vue :

1. Comparativement à d’autre pays, notamment la Prusse, il y a un décalage chronologique.
2. Comparativement à d’autres secteurs de politiques publiques, les temps de gestation législative — c’est-à-dire les délais entre les premiers « projets de loi » et l’adoption des lois finales — sont particulièrement longs.

1- Les avancées limitées du droit social (1898-1918)

Deux lois marquent cette période :

• celle de 1898 sur les accidents du travail,
• celle de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes.

1.1- La loi de 1898 sur les accidents du travail

François Ewald 1 voit dans la loi de 1898 sur les accidents du travail 2 le signe d’un changement d’attitude majeur.

Auparavant prévalait une perspective de droit civil correspondant notamment aux articles 1382, 1383 et 1384 du Code napoléonien 3.
Le Code Civil qui prévoyait en son article 1382 que tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer 4. L’article 1383 étendait la responsabilité de l’indemnisation du dommage cause par sa négligence ou par son imprudence 5. Et l’article 1384 l’étendait au dommage cause par le fait des personnes dont on doit répondre ou des choses que l’on a sous sa garde 6. Les accidents du travail relevaient de ce droit commun. Un salarié accidenté ou sa famille en cas de décès devaient prouver que la responsabilité de l’employeur était engagée au titre d’un de ces articles... Toujours très difficile ! Entre 1880 et 1898, une quinzaine de propositions de loi tendant à renverser la charge de la preuve furent avancées au Parlement et rejetées sous la pression des milieux patronaux.

L’adoption de la loi du 19 mars 1898 sur les accidents du travail marque un tournant.
Plutôt qu’à rechercher un coupable, on tend à considérer les accidents comme des aléas de l’activité industrielle et on refuse de laisser la victime assumer seule le coût de cet aléa. On impute également la charge d’indemnisation à celui qui tire bénéfice de l’activité industrielle : l’employeur.

Cependant, plusieurs auteurs (Abram de Swaan, François-Xavier Merrien) relativisent l’importance de ce tournant assurantiel autour de 1898 mis en exergue par François Ewald. Ce dispositif incita les employeurs à s’assurer contre de tels risques mais aucune obligation légale ne les y contraignait. En fait, comme le remarque Abram de Swaan ce type de loi fut adopté dans de nombreux pays au XIX^e siècle (dès 1838 dans les chemins de fer prussiens) mais n’engendra pas d’assurance obligatoire pour l’employeur. Il fut notamment impossible en France d’introduire le modèle allemand de l’assurance-invalidité obligatoire pour l’employeur car les petits employeurs craignaient de ne pouvoir en assumer le coût. En outre, ce dispositif législatif obligeait encore l’employé à déposer plainte et à ouvrir une procédure judiciaire... ainsi qu’à prouver une faute inexcusable de l’employé (article 20 8) pour dégager sa responsabilité. Le temps des procès n’était donc pas terminé.

1.2- La loi de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes

Une autre loi importante est adoptée avant la Première Guerre mondiale : celle du 5 avril 1910 relative aux retraites ouvrières et paysannes 9

Innovation sociale. La préparation de la vieillesse relevait jusqu’alors de la prévoyance individuelle, d’arrangements personnels ou familiaux. L’idée d’une approche collective fondée sur la technique de l’assurance transforma les pratiques sociales.

Assurance / assistance. Il s’agissait à l’origine de rendre obligatoire la constitution d’une épargne en vue de la retraite, débouchant sur une rente viagère. C’était en quelque sorte un fond de pension (assurance privée) à l’échelle nationale et rendu obligatoire. Cependant très vite la technique de la capitalisation et le financement public s’entremêlèrent dans un débat politique complexe et particulièrement long.

Résistances politiques. L’étude de la genèse très laborieuse de cette loi et de son application limitée illustre bien l’importance des résistances à l’introduction d’innovations sociales. Le projet de loi fut déposé en 1890. Il fallut donc près de 20 ans pour aboutir à cette loi et même 30 ans si l’on compte les projets avortés antérieurement. Les résistances furent à la fois patronales (augmentation des coûts) et salariales : la CGT refusait un système qui aggravait les charges pesant sur les ouvriers les plus pauvres.

Contenu de la loi. La loi prévoit un régime obligatoire d’assurance retraite co-financé à égalité par l’employeur et l’employé dès lors que celui gagne moins de 3 000 F par an. Lle système est ouvert de manière facultative à d’autres catégories de personnes et se rapproche d’un système d’assurance par capitalisation assez classique. En pratique : l’État s’engagea à ce que toute les personnes ayant cotisé au moins trois ans régulièrement perçoivent une pension d’au moins 100 F, se rapprochant davantage d’un système de protection sociale financé par l’impôt.

Application de la loi. En 1912, une décision de la Cour de cassation exonéra l’employeur de toute responsabilité concernant le paiement des cotisations si l’employé omettait de présenter sa carte sur laquelle devait être collé un timbre représentatif de la cotisation. Dès lors, certains employeurs firent miroiter aux yeux de leurs salariés qu’ils toucheraient un peu plus si, ne présentant pas leur carte, leur cotisation ne leur était pas retenue. Beaucoup arbitrèrent en faveur de la rémunération immédiate. Sur les 10,5 millions de personnes obligées de cotiser, 6 salariés sur 7 se soustrayaient à leur obligation ! Et sur les 5,6 millions qui pouvaient le faire de manière facultative, moins d’un sixième des personnes concernées entrèrent dans le système.

2- Le long cheminement vers les assurances sociales (1919-1939)

La Première Guerre mondiale fit avancer le débat sur la protection sociale qui s’institutionnalisa véritablement, après dix ans de discussions, avec la loi de 1930 relative aux risques maladie et vieillesse et celle de 1932 sur les allocations familiales.

2.1- Les impulsions liées à la Première Guerre mondiale

La loi du 31 mars 1919 relative aux blessés de guerre 10 — un peu comme celle de 1898 — inversa la charge de la preuve : depuis 1831, il fallait prouver qu’une blessure était imputable au service militaire pour toucher une pension ; la loi de 1919 prévoit que toute infirmité constatée à l’issue du service était présumée imputable à celui-ci et donnait droit à pension, sauf si l’État prouvait qu’elle avait une autre origine.

Au-delà de cette loi, la décennie qui s’ouvre après la guerre voit se multiplier les lois relatives aux blessures, invalidités et maladies liées à la guerre, que ce soit dans le personnel militaire ou parmi les civils. Près d’une dizaine de textes sont adoptés entre 1919 et 1930.

Conclusion : La « Grande Guerre », en multipliant les mutilés, les veuves et les orphelins, pose durement le problème suivant : comment la collectivité nationale doit-elle agir vis-à-vis de ceux qui ont le plus souffert d’événements politiques graves ? Le principe de la mutualisation du risque fit de grands progrès.

2.2- L’élaboration laborieuse de la loi de 1930 sur les assurances sociales

L’exemple intérieur de l’Alsace-Lorraine. La France était en retard vis-à-vis de l’Allemagne en matière de protection sociale et le retour de l’Alsace-Lorraine dans le giron français fournit l’occasion d’en prendre conscience, car ces départements conservèrent le bénéfice des lois sociales de Bismarck 11 qui entrèrent ainsi directement en France.

Une décennie de débats. En 1920, le président du Conseil, Alexandre Millerand (droite « Bloc national »), ancien représentant du gouvernement en Alsace-Lorraine, chargea Paul Jourdain, lui-même élu d’Alsace-Lorraine, d’étudier un projet d’assurances sociales relatif aux risques de maladie, d’invalidité et de vieillesse. Il fallut 10 ans pour que ce projet aboutisse, illustrant une nouvelle fois l’importance, en France, des résistances à l’émergence d’un système de sécurité sociale 12.

De fortes résistances. Les socialistes (SFIO) et les syndicats se prononcèrent en faveur du projet. Le patronat marqua son opposition et fit pression sur les parlementaires. Les milieux médicaux se montrèrent très réticents vis-à-vis de l’assurance maladie allant jusqu’à des menaces. Et les sociétés mutualistes, particulièrement développées depuis le Second Empire, s’opposèrent aussi au projet, offrant la solution de repli (mutualiste) à tous ceux qui virent dans ce projet une dangereuse tentative d’étatisation de l’assurance sociale.

Contenu de la loi. L’affiliation à la sécurité sociale est obligatoire pour tous les salariés au-dessous d’un plafond de revenu différent suivant la taille de la famille. L’immatriculation s’effectue à l’initiative de l’employeur. Les cotisations sont payées pour moitié par l’employeur et pour moitié par l’employé. La gestion est confiée à un service départemental des assurances sociales. La loi concerne les risques maladie, maternité, invalidité, vieillesse 13.

Application. Le système créé en 1930 connut immédiatement un succès tant par le nombre de personnes prises en charges (60 % des travailleurs en 1931) que par la situation financière des caisses très largement excédentaires. Ce succès créa des arguments en faveur du projet de système unitaire de 1945.

2.3- La naissance des allocations familiales

Les allocations familiales furent d’abord le produit de l’activisme social des catholiques, une troisième voie entre le laissez-faire des libéraux et les systèmes d’assurances d’État défendus par les socialistes et les ouvriers radicaux 14. Ce catholicisme social s’appuie sur la très fameuse encyclique Rerum novarum de 1891 15 qui exprimait une conception exigeante des devoirs sociaux des patrons vis-à-vis de leurs employés fondant ainsi le « patronage » 16 : il pouvait consister à loger les ouvriers, à mettre un médecin à leur disposition, à ouvrir des écoles ou à offrir des formations professionnelles à leurs enfants. Leur « patronage » relevait à la fois d’une forme de charité et d’un mode de gestion des ressources humaines tendant à s’assurer la fidélité des ouvriers ainsi dépendants de la bienfaisance des employeurs. Le « patronage » permettait aussi d’éviter à bon compte certaines revendications salariales ou révoltes du fait de la faiblesse explosive des rémunérations.

Les employeurs catholiques lancèrent ainsi la pratique du sursalaire familial sur une base volontaire et très paternaliste. Quelques entreprises commencèrent dès la fin du XIX^e siècle à verser des suppléments à leurs salariés chargés de famille. Parallèlement, certaines administrations (ministères de la Marine, des Douanes, de l’Enseignement primaire, des Postes...) s’engagèrent dans la même voie, en ordre dispersé, car il n’existait pas encore un statut uniforme de la fonction publique. Ce n’est qu’en 1917 qu’une loi généralisa les indemnités familiales à l’ensemble des fonctionnaires. Les patrons de leur côté comprirent bientôt que les pères de famille leur coûtaient plus cher que les autres employés ; pour répartir le fardeau entre elles, des compagnies grenobloises créèrent, en 1919, un fond de compensation, c’est-à-dire une caisse patronale versant les indemnités familiales et demandant à ses adhérents (les entreprises) une cotisation proportionnelle à leur masse salariale. Les caisses de ce type se multiplièrent dans l’ensemble du pays : en 1920, 49 caisses furent créées ; en 1930, on en comptait 230 regroupant 32 000 entreprises, soit près de 2 millions de salariés. Elles distribuaient des allocations à 480 000 familles.

Les allocations familiales naissent donc essentiellement d’une conception paternaliste, celle du « patronage », et sont conçues comme une protection contre le risque (« heureux » pour les catholiques) de la procréation : avoir des enfants augmente les besoins et peut faire basculer dans la pauvreté. Mais une autre conception des allocations familiales amène à les considérer comme une rétribution des services rendus à la Nation par ceux qui élèvent des enfants, assurent le renouvellement des générations et contribuent ainsi à la perpétuation et au développement de la Nation. Plusieurs responsables d’associations de défense des familles nombreuses prirent cette position, notamment l’abbé Lemire en 1898, qui voulait que l’on considère la famille comme « un service social » méritant rémunération, et Simon Maire 17 en 1908 considérant les familles comme « créancières de la Nation ». Dans cet esprit, une loi fut adoptée en 1913 en faveur des familles démunies de plus de trois enfants 18. La Première Guerre mondiale renforça la légitimité de cette conception en faisant prendre conscience du rôle de la croissance démographique dans les succès militaires et économiques. Dès 1920, plusieurs congrès eurent lieu tendant à faire reconnaître l’importance de la famille et des droits de la famille (Déclaration des droits de la famille, prévoyant un suffrage familial 19). Des propositions de loi sont avancées en faveur d’allocations familiales. Elle s’imposent d’abord pour les entreprises soumissionnant à des marchés publics puis, les exemples étrangers aidant, un projet de loi est déposé en 1929 par le gouvernement Poincaré pour les rendre obligatoires ; il sera adopté en 1932.

La loi du 11 mars 1932 (venant un an après l’encyclique Quadragesimo anno 20, commémorant le quarantième anniversaire de l’encyclique « sociale » de Rerum Novarum 21) rendit obligatoire ces allocations, confiant aux employeurs la gestion des caisses familiales 22. Un décret-loi de 1938 23 et le Code de la famille de 1939 24 institutionnalisèrent définitivement les allocations familiales dont le régime fut préservé et complété par le gouvernement de Vichy et, à la libération, par l’ordonnance du 17 octobre 1944. Un effort particulier fut réalisé pour les allocations familiales durant la reconstruction : elles représentaient 40 % des dépenses de protection sociales en 1946.

3- La « refondation » de 1945 et les « Trente Glorieuses »

D’inspiration plutôt bismarckienne, la protection sociale française va croiser l’inspiration beveridgienne sans véritablement en tirer en conséquence. Dès le début de l’année 1945, Pierre Laroque, très proche du général de Gaulle, devient le leader de la réforme du système de protection sociale. Il devient même à l’automne 1945 le premier directeur général de la sécurité sociale (au ministère des Affaires sociales).

Son projet initial très ambitieux fut largement inspiré par le rapport Beveridge 25 : il s’agissait de créer en France un système de protection sociale universel (couvrant l’ensemble de la population) et unifié (avec un financement unique géré par une structure unique loin des particularismes sectoriels et corporatismes). Ce projet est énoncé notamment dans le décret du 8 juillet 1945 qui pose notamment trois grands principes :

1. Une caisse unique par circonscription territoriale.
2. Des conseils d’administration composés aux deux tiers de syndicalistes.
3. Une cotisation unique recouvrée par la caisse unique.

Une avalanche s’ensuit de textes législatifs et réglementaires qui vont être adoptés en 1945 et 1946, mais les ambitions initialement affichées ne seront finalement pas réalisés :

• La fameuse ordonnance du 4 octobre 1945 sur l’organisation de la « sécurité sociale » ajoute, « à titre provisoire » (qui deviendra définitif), aux caisses primaires uniques des caisses d’allocations familiales ainsi sorties du régime général. En outre, les régimes spéciaux sont maintenus en ce qui concerne l’agriculture et « provisoirement » (qui deviendra définitif) pour les autres professions. Ces dispositions provisoires durent jusqu’à aujourd’hui 26.
• La loi du 22 mai 1946 porte sur la généralisation de la sécurité sociale. L’article 1^er dispose que tout Français résidant sur le territoire de la France métropolitaine bénéficie, sous réserve des dispositions prévues à l’article 29 de la présente loi, des législations sur la sécurité sociale et est soumis aux obligations prévues par ces législations dans les conditions de la présente loi. Or cet article 29 concerne les régimes spéciaux dont l’existence est encore « provisoirement » maintenue et l’article 33 subordonne l’entrée en application de la loi à des conditions économiques dont la réalisation est incertaine. Ce texte ne sera jamais appliqué et, en 1997, le projet d’assurance maladie universelle illustre bien l’incapacité de la sécurité sociale française à couvrir tous les résidents conformément à l’esprit beveridgien 27.
• La loi du 13 septembre 1946 décide d’étendre l’assurance vieillesse à toute la population active. Cependant, dès 1947, la Direction de la Sécurité sociale constata l’existence de très fortes résistances catégorielles et corporatistes à cette généralisation et anticipa l’impossibilité de faire entrer les cotisations, notamment celles des travailleurs indépendants. Dès juillet 1947, cette loi fut abrogée et remplacée, en 1948, par une loi créant des régimes de retraite particuliers pour l’agriculture, l’artisanat, les professions libérales et les chefs d’entreprise. Ainsi, sous la menace du non-paiement des cotisations et en faisant pression sur les parlementaires, les travailleurs indépendants sont arrivés à se désolidariser du reste de la population, à segmenter le système de retraite le rendant peu viable à long terme : un patchwork de régimes particuliers dans une logique de répartition est fortement exposé à toute modification structurelle de la population active (risque de variations favorables ou défavorables et non compensées d’un secteur à l’autre entre actifs qui paient et retraités qui reçoivent).

Ainsi, au-delà de l’adoption du terme « sécurité sociale » pour désigner l’ensemble du système de protection sociale, le plan Laroque vit effectivement le jour mais, ce que la légende ne dit pas sur cette refondation de 1945, c’est que les objectifs initiaux d’inspiration beveridgienne ne furent pas atteints. Les corporatismes et les intérêts sectoriels s’opposèrent efficacement à l’institution d’une sécurité sociale universelle, rassemblant tous les Français dans un même régime. La mosaïque des particularismes fut préservée préparant bon nombre des problèmes actuels. Le concept de régime « conservateur-corporatiste » de Gosta Esping-Andersen décrit bien la trajectoire française.

La période qui suit est marquée par deux grandes innovations : la création du salaire minimum et celle de l’assurance chômage.

• Salaire minimum. Après un essai de « salaire minimum vital » lancé en mars 1947 28, le Salaire minimum interprofessionnel garanti, ou SMIG, fut créé par la loi du 11 février 1950 qui marqua simultanément le retour à la libre négociation des salaires 29. La loi du 18 juillet 1952 indexa le SMIG sur l’indice INSEE des prix de détail 30.

• Assurance chômage. La convention collective interprofessionnelle instituant une assurance chômage date du 31 décembre 1958 31. La France compte ainsi parmi les derniers pays industrialisés à s’être doté d’une telle garantie pour l’ensemble des salariés.

De 1947 à 1967, la progression des prestations sociales est importante durant toute la période : elles constituent 16 % du revenu des ménages en 1949 et passent à 24 % en 1967. Durant la même période, la part des allocations familiales diminue au profit des prestations maladie et des prestations vieillesse.