Partie - Expansion des objectifs et moyens de l’État
Chapitre - L’évolution du rôle de l’État dans la société
L’histoire de l’État-providence en France a fait l’objet de multiples recherches depuis plusieurs décennies, mais les ouvrages de Pierre Rosanvallon ont particulièrement marqué les débats publics, notamment dans la presse et les mass-médias, mais aussi dans les communications savantes du monde universitaire. Un livre est sans doute le plus connu : La crise de l’État-providence 1 qui suscita débats et controverses au sujet de l’échec allégué de l’État-providence tant en ce qui concerne les difficultés de financement des prestations sociales qu’en ce qui concerne leurs faibles effets de réduction des inégalités. L’autre livre a produit moins de débats publics mais est également le plus souvent cité dans la bibliographie scientifique : L’État en France de 1789 à nos jours 2. Il s’agit d’une présentation historique des aspects et des étapes de la formation de l’État-providence en France aux XIX^e et XX^e siècles. L’auteur structure cette historiographie à partir de figures des relations État / société dont l’émergence, à des moments distincts de l’histoire, caractérise l’apport de chaque période à ce qui est issu des précédentes : « le Léviathan démocratique », « l’instituteur du social », « la Providence », « le régulateur de l’économie ». On ne peut pas exclure que cette présentation historique soit liée par de multiples aspects à l’ouvrage précédent, antérieur de neuf ans, notamment afin d’assurer la compatibilité des deux dont la définition étroite de ce que Rosanvallon nomme « la Providence » qui coïncide avec sa thèse d’une « crise » de l’État-providence d’autant plus crédible que celui-ci se trouve réduit à quelques secteurs, comme ceux des assurances sociales étatisées en « sécurité sociale ».

De ce point de vue, la présentation historique faite par Rosanvallon ne coïncide pas avec celle d’autres auteurs, non français comme Gosta Esping-Andersen et Abram de Swaan : le point de divergence le plus marquant entre beaucoup d’auteurs français et des auteurs issus d’autres cultures nationales, notamment du nord de l’Europe, tient en effet au choix d’une définition large ou étroite du concept d’État-providence. Enfin, l’étude de l’évolution du rôle de l’État dans la société française dans l’ouvrage de Rosanvallon n’accorde que très peu de place à la dimension idéologique et fait l’impasse sur l’histoire des doctrines philosophiques, politiques et économiques qui ont pu influencer, au moins dans la sphère sociale des élites intellectuelles, politiques et économiques, la transformation des conceptions de l’État et de son rôle dans la société. Pour l’ensemble de ces raisons, tout en accordant une place importante à l’analyse de Rosanvallon, on s’en affranchira en profitant des débats scientifiques internationaux référés à une définition large de l’État-providence (Cf. Section - La sédimentation des finalités assignées à l’État) et en le complétant par une prise en considération, durant la même période, de l’histoire des doctrines politiques et économiques (Cf. Section - Progression des doctrines interventionnistes).

1 ● Pierre Rosanvallon, La crise de l’État-providence, Éditions du Seuil, 1981. Compte rendu de lecture.

2 ● Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Éditions du Seuil, 1990. Compte rendu de lecture.
Section - La sédimentation des finalités assignées à l’État
Pierre Rosanvallon dans L’État en France de 1789 à nos jours 1, analyse les relations État / société, tel qu’elles se présentent aujourd’hui, comme la combinaison de quatre phénomènes superposés, presque sédimentés au cours de l’histoire, qui s’enchaînent et se combinent pour former autant d’aspects très actuels de l’État moderne dans sa relation à la société :
- Il est d’abord, au cours des XVII^e et XVIII^e siècles, progressivement perçu comme distinct de la société (« le Léviathan démocratique »).
- Il est ensuite, à partir du XIX^e siècle, conçu comme devant former, configurer, cette société, notamment produire sa cohésion et son identité nationale (« l’instituteur du social »).
- L’État se voit assigné un rôle providentiel de secours aux plus démunis et de protection des citoyens en ce qui concerne leurs conditions de subsistance (« la Providence »).
- Il est enfin pensé, au milieu du XX^e siècle, au moment de la « révolution keynésienne », comme indissociablement lié à la société, intégré dans le système économique comme un élément central du circuit économique et voué à le réguler (« le régulateur de l’économie »).
Il est important de bien comprendre ce modèle : l’auteur ne prétend pas que chaque figure de relation État / société efface la précédente et s’y substitue mais, au contraire, construit ces idéaux-types pour désigner des réalités cumulatives plus que successives. Chacune vient ajouter à ce qui s’est précédemment construit et qui demeure, jusqu’à aujourd’hui. Typiquement, les politiques policières et militaires caractéristiques du « Léviathan démocratique » (proche du concept d’État-gendarme) sont toujours présentes aujourd’hui, mais elles représentent (en valeur relative) une proportion moindre des finances publiques, par exemple, qu’au XVIII^e siècle.

Cette modélisation de l’histoire offre un vaste panorama à partir d’un point de vue particulièrement éclairant en ce qui concerne l’évolution de l’action publique. Néanmoins certains de ces choix de découpage conceptuels et chronologiques sont discutables. En s’en inspirant librement on peut distinguer trois grandes dimensions de cette évolution : la phase de distinction symbolique et culturelle entre l’État et la société civile à la Renaissance s’articule avec des conflits de légitimité politique au sein des royaumes européens entre les monarques et les nouvelles forces montantes, notables, urbains, marchands (Cf. Segment - Une culture interventionniste héritée de l’Ancien Régime). Les révolutions libérales du XVIII^e siècle, et notamment la Révolution française de 1789, marquent un tournant majeur où l’État, progressivement laïcisé, se voit assigner, durant tout le XIX^e siècle, la mission de faire, de façonner, de former la société civile en véritable nation avec son identité nouvelle distincte de l’assujettissement à un roi et avec ses solidarités intérieures (Cf. Segment - 1789/1848 : « droits-libertés » et « droits-créances »). Enfin, le XX^e siècle voit s’opérer un autre tournant majeur, lié aux deux guerres mondiales qui propulsent les budgets et services publics, et aux transformations idéologiques en faveur de l’interventionnisme économique et social, l’État devenant alors, dans l’esprit des populations, le principal régulateur légitime de la vie en société (Cf. Sous-section - Libéralisme, socialisme et « troisième voie » au XIX^e siècle).

1 ● Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Éditions du Seuil, 1990. Compte rendu de lecture.
Sous-section - La fonction de régulation de la société par l’État (XXe siècle...)

Segment - La fonction de régulation de la société par l’État (XX^e siècle)

8 janvier 2016

II. En cours d’éditorialisation
D. Rédaction stable pour relecture collective

L’intitulé de cette quatrième figure de relation État / société, « régulateur de l’économie », dans la modélisation de Rosanvallon, ne doit pas induire en erreur : cet intitulé ne signifie pas que l’auteur considère que les politiques économiques n’apparaîtraient qu’au XX^e siècle (il note qu’elles existent depuis très longtemps) et la distinction ne signifie pas non plus que l’intervention de l’État dans l’économie serait extérieure, parce que postérieure, à la figure de la « Providence ».

Sur le premier point, au contraire, Rosanvallon soutient qu’il n’y a pas de périodes dans l’histoire où l’État n’intervient pas dans l’économie. Mais, ce qui change — et justifie de distinguer l’État régulateur — c’est la forme de l’intervention et surtout sa perception symbolique par les populations.

Sur le deuxième point, il faut rappeler que l’ensemble de la modélisation historique proposé par l’auteur décrit une sédimentation historique des figures successives de relations État / société et non une succession de formes substitutives de l’une à l’autre. Dans ce modèle, « le régulateur de l’économie » s’ajoute à « la Providence », se greffant elle sur « l’instituteur du social » se construisant sur « le Léviathan démocratique ».

L’État-gendarme. Pendant le XVIII^e et XIX^e siècle, le rôle économique de l’État prend deux orientations : policière et protectionniste.

La finalité policière de la politique économique est de garantir un mode de distribution des produits permettant d’éviter les conflits sociaux et les révoltes (ex. : police du grain au XVIII^e siècle). Après la Révolution, la liberté économique des individus devient prioritaire et le système de réglementation des manufactures est démantelé. En cela, la Révolution qui procède d’un libéralisme « politique » de défense des libertés fondamentales de l’individu humain contre l’État (droits de l’homme) amplifie aussi un libéralisme « économique » qui s’affirmera plus encore après la période thermidorienne. Mais malgré cela, de nombreuses réglementations sont maintenues, passent discrètement à travers la période révolutionnaire — souvent moins révolutionnaire que ses leaders ne le prétendent — ou sont justes amendées à la marge. L’objectif central reste le même que par le passé : c’est le maintien de l’ordre public, même si la société dans laquelle cette politique centrale s’applique est différente.

Le rôle protectionniste de la politique économique vise aussi au maintien de l’ordre social. Ainsi, une importante politique douanière est maintenue durant le XIX^e siècle pour protéger le marché des produits français et donc le revenu des producteurs de la concurrence étrangère. Ce protectionnisme prend un aspect propulsif dans le domaine de l’agriculture où l’État intervient pour organiser son développement. Il en va de même pour les grands travaux publics entrepris durant le XIX^e siècle qui s’inscrivent dans la vision la plus traditionnelle d’une intervention étatique liée à des objectifs d’intérêt général beaucoup plus qu’à une insertion de l’État dans l’économie.

Comme l’ont bien montré Alan T. Peacock et Jack Wiseman dont nous verrons plus loin la théorie des effets de seuils ou effets de déplacement, de grands changements sont liés aux guerres mondiales :

La Première Guerre mondiale marque un tournant sur la perception économique de l’État.
- Les besoins de la guerre et ensuite la nécessité de reconstituer le système de production obligent l’État à jouer un rôle actif dans la vie économique. Par la mise en place d’innombrables ministères, commissions et comités spécialisés prennent quasiment exclusivement en charge l’activité industrielle.
- Cependant, cette conjoncture n’a pas abouti à une transformation profonde et durable du rôle que l’État joue dans l’économie. Ce qui reste de l’interventionnisme étatique après la guerre c’est l’idée de la planification soutenue par les ingénieurs des grands corps de l’État et les syndicats soucieux de stabiliser le marché du travail.

La Seconde Guerre mondiale et la « révolution keynésienne » marquent un autre tournant qui consacre l’intervention effective de l’État dans l’économie :
- D’abord, à cause des grands dégâts matériels produits pendant les années de guerre. La situation de pénurie nécessitait la mise en place d’une politique globale de reconstruction et de réactivation de la machine de production.
- Ensuite, un tournant culturel a lieu avec l’apparition de nouveaux hauts fonctionnaires fortement influencés par l’approche keynésienne de l’économie. Cette approche constituait non seulement une croyance mais aussi une grande opportunité pour renforcer leurs compétences et leur rôle dans la gestion des affaires publiques.

Cette évolution des années d’après-guerre est très importante car il s’agit non seulement d’une « grande transformation 1 » du rôle de l’État dans l’économie mais aussi d’une nouvelle conception de la notion d’économie (liaison presque organique entre budget public et croissance économique dans la pensée keynésienne) : l’économie n’est plus perçue comme une dimension imposée à l’action de l’État mais comme un milieu social dont fait partie l’État inéluctablement et qu’il peut/doit façonner. La croissance, l’emploi, la stabilité monétaire... sont considérés depuis comme des objectifs que les pouvoirs publics peuvent atteindre par la mise en place des politiques spécifiques. C’est d’ailleurs à cette époque qu’émerge le terme de « politique économique ». Si, jusque-là, il n’y avait que le « social » qui était perçu comme un objet pour l’action publique, depuis, l’économique et le social sont deux objets d’interventions distincts mais qui relèvent de la même finalité affichée : garantir le bien-être social. Par-là, l’État se donne une nouvelle fonction qui est celle de la régulation : elle signifie la présence d’un agent central chargé d’orienter et d’organiser le fonctionnement de différents domaines qui touche au fonctionnement de la société. Le résultat de ce tournant se concrétise en France par la mise en place d’un nombre important de nationalisations (BNP, Crédit Lyonnais, Société Générale, Renault, Air France, EDF-GDF, Houillères du Nord...) et l’élaboration de la première planification nationale, « indicative et souple » selon la formule consacrée, de l’économie (premier plan en 1947, croissance de la part publique dans les investissements productifs et grands investissements de l’État dans l’aménagement du territoire... => « État planificateur »).

Jérôme VALLUY‚ « Segment - La fonction de régulation de la société par l’État (XX^e siècle) »‚ in Transformations des États démocratiques industrialisés - TEDI - Version au 9 mars 2023‚ identifiant de la publication au format Web : 101